党组织引领下的社区共治和群众自治

[摘 要]近年来，闸北区委在加快推进区域经济社会发展的进程中，努力实现经济社会协调发展，着力加强和创新党组织引领下的社区共治和群众自治工作，通过搭建区域化党建平台、健全和完善社区管理体制、构建社会化共治平台等途径，有效整合社区各方力量，积极构建群众自治机制，为进一步提升社区建设和社区治理的水平奠定了坚实的基础。

[关键词]社区共治；群众自治；党的引领

[中图分类号] D251 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）08-0038-03

中共上海市闸北历届区委都十分重视党组织引领下的社区共治和群众自治工作，并将此作为党在新时期坚持群众路线、发展基层民主的具体实践和重要任务。

一、大力推进党组织引领下的社区共治

闸北区各级党组织在引领社区共治方面，通过搭建区域化党建平台，有效整合社区各方力量；通过推进“条包块管、网格化联动”平台，健全和完善社区管理体制；通过构建社会化共治平台，努力引导社区各方参与到社区建设中来。

（一）健全区、街镇和居民区层面的区域化党建平台。在区级层面，成立区域化党建联席会议，区域内40多家有代表性的机关、事业单位、部队、国有企业、“两新”组织党组织以“同心聚力共发展”为理念，围绕“七个共”（组织共建、人才共育、学习共抓、信息共享、产学研共促、服务共推、文明共创），以“契约化共建、项目化运作”的方式，开展合作共建。区委主要领导担任联席会议召集人，每年召开1-2次由成员单位党组织领导参加的例会，通报和交流区域内经济社会发展情况，商讨和推进区域化党建联席会的工作事宜，研究决定合作的阶段目标和重点任务， 协商解决全区区域化党建推进过程中出现的难点问题。联席会议围绕闸北经济社会发展的中心工作，每年确定一个主题，开展主题实践活动。2013年，联席会议开展“创国家卫生城区、展党员先锋风采”主题实践活动。2014年，联席会议以“践行党的群众路线”为主题，围绕加快园区建设、政策咨询为民服务、志愿者基地建设、人才挂职锻炼、结对帮困送温暖等五大类开展项目。在街镇层面，普遍建立社区区域化党建联席会议，通过“项目化推进、契约化管理”的模式，推进区域化党建的具体项目，组织本社区范围内的党组织开展区域化党建活动，推动资源整合、破解发展难题、实现互利双赢。在居民区层面，鼓励有条件的居民区党组织先行先试，探索建立“居民区区域化共治联席会”制度。通过组团式联系走访联系小微企业和驻区单位，突出发挥党组织和在职党员的作用，促进居民群众、小微企业和驻区单位党组织三者之间相互服务，便利共享。通过“区-街镇-居民区”区域化党建平台，激发驻区单位和在职党员共同参与社区建设和管理的积极性。

（二）加快推进“条包块管、网格化联动”平台建设。针对条块合力不足、基层队伍多头管理等问题，以完善社区治理系统化建设为重点，建立“条包块管，以块为主”的社区管理网格化机制，赋予街镇更多的指挥权、考核权、监督权，增强条线部门驻街镇的“七所八所”参与社区治理的责任感和内动力，实现政社互动、重心下沉、注重治本，从而增强社区治理的工作合力。在完善区级网格化管理平台功能的基础上，组建街道（镇）分中心和街区工作站，形成“区-街道（镇）两级指挥平台”和“区-街道（镇）-街区工作站三级管理”的社区管理工作构架。在纵向上明确三个层级的工作职责，在横向上明确条块职责，促进“条充分履职，块主动牵头”，按照“区级发现、区级处置；区级发现、街镇级处置；街镇级发现、街镇级处置；街镇级发现、区级处置”四种模式分级分层运作。

（三）努力构建社会化共治平台。重视发挥公共空间和社会领域的组织和人员共同参与社区治理和服务群众工作。各街镇努力健全社区代表大会（以下简称社代会）制度，发挥社代会作为社区公共事务最高权力机构的作用，以民主协商、民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的形式，推选代表，共商社区公共事务。如对涉及社区居民共同关心的事务进行民主决策；审议本社区的发展规划和年度工作计划；参与制定和修改“社区自治章程”、“社区居民公约”；对社区居民委员会、社区协商议事委员会成员进行民主选举和罢免；听取审议社区居民居委会的工作报告，对社区居民委员会委员和派驻社区的职能部门管理人员的工作进行民主评议和民主监督，并提出咨询、意见和建议；积极参与和带领社区居民开展精神文明创建活动；密切联系社区成员，征求意见，并及时向社区居委会反映，维护社区成员的正当利益；积极与驻社区单位沟通，取得他们对社区工作的支持和帮助。

近年来，各街镇以社代会为平台，紧紧围绕重点工作，群策群力，落实了一系列实事项目。如加大社会救助力度，在居委会层面建立帮困基金；进一步完善社会帮困救助机制，加大对支出性贫困群体的救助力度；提升社区事务受理中心一门办理、一口受理的标准化建设水平；建立一批达标居委会老年活动室，建设规模较大、功能配置完善的老年中心；开展老旧小区安全隐患排查，确保居民群众生命财产安全；通过成立创业指导中心、设立创业者奖励基金等方式，扶持更多创业者创业；建立就业基地，接纳更多就业困难人员上岗等。

二、扎实推进党组织引领下的群众自治

闸北区各基层党组织结合自身资源与优势，不断完善社区自治和治理架构，积极构建居民群众有序参与自治的平台与机制。在“支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众”的工作指导下，居民委员会，业主委员会以及大量群众活动团队，公益性、服务性的社会组织蓬勃发展，成为组织群众参与基层自治的新载体、新途径。

（一）基层党内民主和民主自治的各项制度逐渐形成。围绕基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，在全区层面建立和推行了一系列制度。基层民主选举制度逐步推进。2008年开始在居民区党组织中连续两届普遍推行党组织“公推直选”，目前全区居民区党组织中除涉及旧改的以外全部进行了“公推直选”。全区居委会选举已连续5届实行直接选举，居委会直选比例达到90.8%。民主议事平台逐步搭建。2007年开始全面推行党员代表议事会制度，按照议事规则、程序要求，讨论商议重大事项，参与民主管理、监督党内事务，目前98.5%的居民区建立了党员代表议事会。民主管理方式逐步完善。在全区普遍开展了“三会”制度，即通过听证会、评议会和协调会，明确居民委员会、居民议事会职责和权力，不断完善社区自治制度，实现规范化运作，让居民充分享有知情权、参与权、表达权和监督权，实现社区事务的“公开、透明、可参与”。另外，还创新性地开展了“信访代理”工作，同时普遍开展居民区党务公开、居务公开工作。

（二）群众自治组织蓬勃发展并日益成为团结凝聚服务广大群众的主要渠道。全区基层党组织注重发挥了三类群众自治组织作用。第一类是居委会。居委会是居民开展自我管理、自我教育、自我服务的重要群众性自治组织，在“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制下，区委区政府充分重视居民区建设，不断加大投入。同时，居委会在居民区党组织的领导下，作用发挥越来越突出，尤其在组织开展群众自治工作上发挥了重要作用。第二类是业主委员会。业委会近年来快速发展，业委会在协调业主和物业公司关系、处理小区重大事项等方面发挥了巨大作用，成为居民群众实施自治管理的重要组织。第三类是群众活动团队和社会组织。近年来，群众活动团队和社会组织成为群众自治中日趋活跃的力量。居民区党组织通过建立党的工作小组、培养党员担任团队负责人、吸收团队负责人成为党员等方式，加大对群众团队的引领，这些团队也日益成为参与基层民主自治的重要力量。

（三）党组织引领下的基层协商议事机制和工作载体得到不断丰富和发展。群众自治组织的民主协商和多方协调联动的工作机制逐步形成。随着基层群众工作形势和任务的不断变化，社区基层组织在实践中逐步形成了“社区是我家、建设靠大家”的共识，并逐步形成了在居民区党组织主导下的居委会、业委会、物业公司、社区警务站等“多位一体”的社区管理模式。推进物业党建联建工作，2006年起建立了社区党建与物业党建联建制度，明确了社区（街道）、居民区党组织在业主委员会组建和换届、参与物业矛盾化解中的职责以及与物业主管部门联动的工作机制。探索开展居委会自治家园示范建设，2010年起，按照市里统一部署，在全区试点探索建立居委会自治家园示范建设，探索通过自治家园理事会、议事会、联席会议等载体，推动群众民主协商、议事理事。目前，全区共完成5个自治家园示范建设项目，3个正在创建过程中。积极运用项目化推进群众自治，在居民区党组织的引领下，逐步推进群众自治中的特色项目，如让上海人和来沪人员共同参与社区自治的“候鸟驿站”，推动旧房改建工作的“旧房改造居民自治管理小组”，新建商品房小区“1+3”协商共建模式等，不仅解决了居民的需求，也为区域发展作出了贡献。

（四）群众自治内容不断丰富拓展，自治议题涉及范围日益广泛。随着社会的发展，在实际需求的推动下，越来越多与群众切身利益密切相关的议题开始进入群众自治范围。通过基层党组织的引导，议题逐步扩展到五个大类：生活服务、宜居环境、社区安全、精神文化、利益诉求。基层党组织充分认识到，只有实实在在的自治议题才能充分调动群众参与自治的积极性和主动性，组织着眼于解决实际问题，围绕社区治理、基层公共事务和公益事业等群众关心、社会关注、各方关切的热点难点问题，才能使群众自治更具针对性，更富吸引力。另外，一些政府实事和公共服务项目也开始交由基层群众去讨论、去实施，充分调动了群众参与基层自治的积极性和主动性。如，在闸北区的旧区改造中，充分开展居民“二次征询”，旧改在居民意见征询的基础上开展，不仅工作容易开展，群众也比以前更满意。

（五）群众自治支撑体系逐步健全，不断夯实社区基层基础。群众自治工作开展的好不好，与基层党组织领导力的强弱与否密切相关。一方面，区委区政府在人、财、物上做好保障。自2012年起，开展了居民区党组织“班长工程”，陆续选拔优秀的年轻干部到居民区担任党总支书记，不仅优化了居民区党组织书记的年龄结构，还为居民区的管理带来新的理念和思维，为新形势下做好群众自治提供了必要条件。同时，区委区政府还深化了“两提高一改善”工作，逐步提高居委会工作经费和人员待遇，很大程度上解决了居民区工作的后顾之忧。另一方面，区委高度重视对居民区干部队伍的培养。区委组织部、区民政局每年以做好基层党组引领下的群众自治工作作为重要内容，对居民区党组织书记和居委会主任进行业务培训。各街道（镇）还以居委会培训基地为平台，每年对居委会人员进行全员培训。

三、完善社区共治和群众自治中的党的引领方式

在新形势下，要继续以问题为导向，对照党的群众路线教育实践活动提出的新要求新任务，完善社区共治和群众自治中党的引领方式，稳步推进社区共治和群众自治工作。

在社区共治方面，坚持以服务型党组织建设为抓手，按照区委提出的“搭建三个平台、优化三项机制、推进十大工程”总体要求，以推进区域化党建为纽带，努力构建“区—街道—居民区”三级社区共治平台，有效整合各类党建资源，提高服务群众工作的能力。区级层面，在“区域化党建联席会议”整体框架下，设立国企、教卫、部队、“两新”等若干个专业委员会，完善全区性党建协调机制。立足推进区域发展、深化人才挂职、打造志愿服务、开展结对帮扶等方面，设立共建项目，落实共建任务。街镇层面，进一步做实“社区区域化党建联席会议”，完善“1+3”社区（街道）党建组织体制。立足服务社区发展、服务社区群众，抓好区域化党建具体项目的落实。居民区层面，通过完善居民区区域化共治联席会，探索社区共治“1+5+X”模式，即：“1”就是居民区党组织；“5”就是社区民警、居委会主任、物业公司经理、业委会主任、群众团队和社会组织骨干队伍等五个方面的力量；“X”即联系居民区的各级机关党员干部、社区在职党员、驻区单位负责人等其他力量。“1+5+X”模式中的各方成员代表，是党员的可根据居民区的实际情况，适当兼任居民区党组织副书记或委员，进一步完善居民区“大总支”体制。

在群众自治方面。强化自治组织培育，引导居民区党组织积极培育和推进居委会、业委会、社会组织、群众团队等各类自治组织的发展。抓好自治载体建设，在完善居民区党总支、小区（片区）党支部、楼组（楼群）党小组的党建“三三制”组织体系的基础上，形成这三个层面的群众自治平台。居民区层面，充分发挥“三会一代理”制度作用，重点解决群众反映的突出问题，同时将市区两级政府实事项目、事关居民区建设议题等纳入“三会”讨论范围，让群众先行讨论、先提意见，真正实现群众的事情由群众来办。小区（片区）层面，重点与“百分百行动”走访团组对接，主要发挥其收集民情、听取民意、回应诉求等方面的作用。楼组（楼群）层面，主要通过建设“睦邻点”、“公共客厅”等基层自治载体建设，开展灵活多样的活动，促进居民之间交流互动，实现楼组的事情楼组解决，楼组的矛盾楼组化解。同时，要强化自治骨干队伍建设，以社区党员、群众中的积极分子、骨干力量和群众团队带头人为重点，有计划、有意识地培养群众工作和群众团队骨干，提升社区群众自治的水平。