财税体制改革三大重点如何推进

刘永刚

作为十八届三中全会确定的改革事项中首个出台的总体方案，6月30日，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（下称《方案》），确定了新一轮财税体制改革，要重点从三个方面推进：改进预算管理制度；深化税收制度改革；调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。并首次设定了时间表：2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

这意味着财税体制改革被中央定位为我国全面深化改革的“排头兵”。多名专家向《中国经济周刊》表示，通过十八届三中全会有关精神、《方案》等可以看出，中央已把财政的重要性、新一轮财税体制改革的意义上升到了一个空前的高度。

新一轮财税体制改革从意义的重大性来讲，可以和1994年分税制改革相提并论，但改革的重点完全不同。1994年分税制改革的焦点是财政收入的划分，主要是使得中央在财政收入分配中取得主导地位，但这一次改革的目标是建立现代财政制度，范围比上次要宽很多，而财力分配则被淡化，将保持现有中央和地方财力格局总体稳定。

财政，在过去看来，只是一个政策工具，如今，它已被提升到了关乎国家治理体系现代化的层面。《方案》有很多闪光的东西，最重要的是关于财税体制改革的诸多重大理念、表述的变化，如“新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革”。换句话说，如果没有财税体制改革，要实现国家治理体系和治理能力现代化就是不可能的。

财政部部长楼继伟表示：新一轮财税体制改革的目标，是要建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，这与1994年财税改革有很大不同。“那时候主要是规范国家和企业、中央和地方收入关系，我们的主体税种就是那时候建立的。经过20年的发展，现在我们的税制有了很多的变化，强化了公共财政的职能，财税与老百姓关系越来越密切。深化财税体制改革不是政策上修修补补，而是在原来的基础上立足全局、着眼长远，进行制度创新和系统性重构。”

预算制度改革是突破口

政府花钱须让公众看得见、 看得懂

新一轮财税体制改革要重点推进三个方面的改革：改进预算管理制度；深化税收制度改革；调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。

中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，三个方面的任务是相辅相成、缺一不可的，但从具体操作来讲，应该以预算管理制度的改革为一个中心，或者说突破口。短期来看，预算管理制度改革是重中之重，改革重点是规范预算程序；中长期来看，中央和地方的收入划分和支出责任的划分是重点，其核心是改革转移支付制度。

“透明预算”须公众能看懂

6月25日发布的审计署对2013年中央财政预算执行情况的审计显示，预算编制不清晰，约束力不强，财政资金的虚报冒领，矿产资源转让中不当利益等问题，仍然存在。

王雍君认为，十八届三中全会决定中“透明预算”的提法给出了很大的改革空间。

学者们以往谈预算都不敢奢望“透明”，认为“公开”就不错了。这是因为在一些政府部门公布的预算信息仍然相当模糊，总的来说，在预算收入方面的信息多于预算支出的信息，支出方面只能看到资金的投入方向，看不出支出的具体用途。

王雍君认为，预算公开并不等于透明，更不意味公众能看懂。公开预算只是一个手段，有时候政府亮了账本、报表，或者公布一部分，就算公开了。“做到透明预算，让专业人士甚至公众能看懂是符合法治政府要求的，也是一个基本要求。”

“全口径”管理不亚于一次革命

此外，中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇告诉《中国经济周刊》，预算管理要不要真正实行“全口径”，是事关财税体制改革根本方向的问题之一。

所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。从2003年十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今，已超过10年时间，尽管先后推出了一系列的调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一目标始终未能真正实现。

高培勇指出，四类预算中，规范程度最高的是公共财政预算，这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用。而其余三类预算都属于“备案”性的审议。按照2013年的预算数字计算，在包括上述四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重，为65%上下。其余三类预算收支所占比重数字加总，达35%左右。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，距十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。

高培勇称，实行“全口径预算管理”改革的最终目标是将所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一管理，这实际上不仅仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权的规范，要求将地方政府的事权与财权高度匹配，并建立综合的政府收支问责机制，由人大等机构对政府行为进行预算控制，是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革，是执政者自己对自己的改革，其潜在意义不亚于一次革命。

“给人大充足的时间审查预算”

“改进预算程序包括预算的准备、审查和执行三个环节，特别是在前两个环节，预算的准备和审查中，应当着力加强人大的作用。”王雍君说，“人大审查预算的时间太短，应该参考国际惯例至少延长到4个月，给人大充足的时间审查，此外在预算编制过程中还要注意财政部门和职能部门的分工合作。”

“许多国家议会将60%的会期都用在审核预算上，我国安排的时间却不多。”曾参与预算法修订的全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员尹中卿认为，我国现行财政年度与自然年度相同，而批准预算的时间往往在3月之后。年初的预算执行计划经过层层审批之后，往往要下半年才能到位，导致支出执行进度滞后。解决这样的尴尬局面，一种办法是将我国财政年度改变为从当年4月1日至下年3月31日，另一种办法是把全国人代会的时间提前到上年的12月份，或者加开一次秋季会议，专门审查批准下一年度计划和预算。

尹中卿认为，在全国两会召开前，可以考虑增加人大常委会会议审查的环节，或者组织部分代表提前审查。在人代会上，要考虑恢复对预算执行情况和预算草案进行说明的口头报告，安排专门时间对预算草案进行专题审议讨论，保障人大行使预算审查批准权。

预算法要保障公众监督权

这些都绕不开预算法的修订。专家认为，预算法修订是进一步深化财税体制改革的前提之一。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，“预算制度改革中，预算法的修改无疑是一个重点，改革的许多新的精神在预算法三审稿里就已经有所体现。”

以1994年财税体制改革和当年通过的预算法为起点，中国开始了建立现代预算制度的探索。随着中国社会的发展和市场经济制度的逐步完善，现行预算制度的弊端也逐渐暴露。在专家眼中，现行预算法未对预算公开作出规定，而随着公众权利意识的觉醒和提升，普通人对政府怎么花钱、“三公经费”等问题越来越关注。可以说，预算法的修订和每个公民的权利息息相关。

尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时表示，“政府花的钱是税款，花钱的目的是为了公共服务，老百姓最关心的问题，都是政府要花钱解决的。”

据《中国经济周刊》获悉，预算法修正案（草案）或将在8月25日召开的全国人大常委会第十次会议上迎来“四审”。

稳定宏观税负，

重新划分税权、优化税种

在我国现行体制下进行的税制改革，实际上就是要建立事权和支出责任相适应的税权分配制度，这必然要涉及到中央和地方财力格局重新分配的问题。

在深化税收体制改革方面，不少学者提出赋予地方一定的税收立法权以充实财力。

不能减少地方财力

财政部财科所研究员许安拓告诉《中国经济周刊》，从1994年分税制形成至今，虽然给国家财政收入的规范和中央财力的增长起到了一定的作用，但其改革并不彻底，尤其是省级以下的分税比较模糊，税权与事权、财政支出责任不匹配的现象十分突出，进而使得基层地方政府在财力不足的情况下，大搞土地财政、乱建融资平台、扩大地方债务，严重弱化了分税制原有的题中之义。

“要在省级以下明晰税权，尤其在推行行政扁平化管理改革的过程中更要明晰市县一级的地方税种，稳定其财政收入和财源。”许安拓认为，当前国家正积极推进增值税转型和“营改增”扩围，虽然可以逐步清除重复征税、减轻企业负担、优化税种，但由于营业税是地方的主体税种，客观上也会侵蚀地方税收稳定、减少地方财力，因此，必须入手重新划分税权、优化税种。

许安拓解释说，从长远看，营业税最终会被增值税取代，这样就必须从目前的中央税中下放一些税种，如消费税、车辆购置税等，或加大一些共享税地方所得的比重，还可以新开征一些税种，如环保税、房地产税。无论如何，稳定宏观税负的同时不能使地方财力减少，否则税制不平衡所引发的问题就更严重。

近期，由财政部财科所所长贾康为主要执笔人完成的《深化财税体制改革的基本思路与政策建议》提出，建设完善地方税体系是个渐进的过程。贾康认为，“从长远来看，在不动产保有环节征收的房产税和对矿产资源征收的资源税，可分别作为东部发达地区和西部欠发达但资源富集地区的市县政府主体税种。”

“让消费税成为地方税的主体税种”

关于具体税改方案，《中国经济周刊》获悉，政府和学界普遍认同的一个方案是，把目前在生产环节征收的几个消费税品目逐渐转移到零售环节征收，代替营业税成为地方税的主体税种。

按照税种属性，消费税理应在零售环节征收，但1994年设计分税制时，考虑到在生产环节收税远比在零售环节征收简单易操作，故而选择了前者。但经过近20年发展，目前中国税务系统的征管能力大为提高，已经有能力在零售环节收税。

从体量上看，2012年国内消费税达7872亿元，加上之前已经在零售环节征收的车辆购置税2228亿元，总量达到1万亿元。考虑到本次财税改革的目标还将涉及调整支出结构，即中央政府会增加原先由地方政府承担的部分支出责任，比如药品和食品安全、跨地区的基础设施建设等，总体看，1万亿元的收入大体能达到地方政府支出规模的70%～80%。

受访人士认为，此种方案的好处之一是，地方政府可以拥有比较大的税收权限，包括品目的增加或减少，或者税率的提或降，符合税收管理权下放的大势所趋。另一大好处是，它会削弱地方政府对投资生产环节的热情，而增强对消费和提高居民收入的激励，从而有利于解决产能过剩问题和转变经济增长方式。此外，在零售环节透明征税，还可以制约目前存在的基层税务人员对生产环节征税时的随意执法现象。

调整央地财政关系，

使财权、事权相匹配

6月30日召开的中共中央政治局会议确定的财税体制改革“重点推进”之一，是调整中央和地方政府间财政关系。

会议指出，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

财政部部长楼继伟对此进行解读称：建立事权和支出责任相适应的制度，是建立现代财政体制的重要方面。通俗地说，就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。

1994年以来，

地方政府“钱少事多”

据许安拓介绍，上世纪80年代，中央和地方征税，跟农民实行联产承包责任制相似，缴够国家的，剩下的全部是地方的。这样，地方政府积极性很高，想办法把经济总量搞上去，把税基做得越大，这样征的税就越多。但这种税制使中央财政陷入尴尬，无奈之下，从1994年开始，我国开始进行分税制改革，把最要紧的、大头的税放到中央，保证中央的收入，奠定了此后中央与地方的财政关系格局。1994年分税制改革后，中央的财政收入占整个税收的比重一下子从原先的20%提高到50%以上，但所做的事并没有增加；地方只占40%多，但是该做的事并没有减少。

以2012年为例，根据提请全国人大审议的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》进行测算，在2012年财政总收入的“蛋糕”中，中央政府约占49%，地方政府约占51%；而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。

许安拓告诉《中国经济周刊》，分税制改革导致大部分财权在中央，地方收入相对少，但事权又落在地方。地方政府被迫采取另外的渠道找钱，一是卖地，二是向银行贷款，导致地方政府负债很高。

多位专家公开表示，地方事权压身、财权不足是我国财税体制急需解决的问题。中央和地方事权的划分不清晰，造成地方事权过多，只能靠专项转移支付来解决，这就带来了专项过多的问题，影响财政运行效率，也产生了备受诟病的“跑部钱进”。

财权与事权相匹配是关键

专家认为，具体而言，调整中央和地方政府间财政关系可分成两大块内容。

一方面，根据税制改革推进情况，进一步理顺中央和地方收入划分，就是在“财权”上“动刀”。

当然，理顺必须遵循公平、便利、效率等原则，确保中央与地方政府间财政关系的持续健康。也就是说，未来的“理顺”包含两种可能，一部分税收可能更多划给中央，而一部分税收可能更多划给地方。正如楼继伟所言，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。

另一方面，合理划分各级政府间事权与支出责任，适当强化中央的事权和支出责任，就是在“事权”上改革。

在调整中央和地方政府间财政关系的问题上，并不只是考虑将中央的财权或收入划给地方了事，还可以增加或者强化中央的事权，让其担当更多的支出责任，这既能缓解地方政府的财力不足，也能纠正一些地方处理事务的偏颇。

那么，此次改革，中央是重点收权还是放权？有业内人士指出，若调整中央和地方在财权和事权上的分配，如果大幅度降低国税比重，由于中央财政转移支付压力较大，同时可能面临赤字风险，因此操作起来难度较大。现阶段可以考虑增加中央支出，明确公共服务归中央、民生保障归地方、投资归市场，降低地方财政支出压力，以实现财权与事权相匹配。

中山大学岭南学院经济系主任徐现祥认为，中央财政应提供更多公共服务，比如基础教育，一般视为全国性的公共服务，如果由国家来统一提供，每个人无论到哪儿都能享受，地方政府对于外来人口的公共服务压力就没那么大了。

具体而言，根据收益范围和规模经济等因素考虑，专家建议，可将环境保护、安全生产和食品安全等事权上收至中央。随着城镇化不断推进，对农村人口市民化过程中涉及的社会保障、公共医疗和义务教育等，中央需加大财政转移支付力度，以保障实现基本公共服务均等化。在跨区域基础设施建设方面，中央财政应进一步增加投资。

也有专家认为，在具体事务上中央应充分“放权”。国家审计署副审计长董大胜在接受媒体采访时则表示，应按照事务性质、供给效率、受益范围等划分中央和地方政府间的事权。要明确一个原则：凡是涉及在地方范围内、地方政府可以办到的事务，就交给地方办理，不再作为中央事权。凡是能通过分税制解决的中央和地方间财力的划分，就没有必要通过转移支付来调整。“中国是一个幅员辽阔、各地差别很大的大国，应更多强调发挥地方的积极性，中央政府各部门不应谋求更大事权、包揽过多事务。另外，凡是市场能发挥好调控作用的，政府就不应该伸手干涉，也不需要财政资金的投入。”董大胜说。

而关于“财权”，以财政部财政科学研究所所长贾康为代表的专家建议，在上收部分事权的同时，中央应适度下放部分财权，以稳定地方财源。应加快构建地方税体系，赋予地方一定自主税收管理权限。其中，资源税、房产税和环境税可作为地方税源重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。

总而言之，调整中央和地方政府间的财政关系，必须从两个方面着手，既“理顺”收入分成，也改革“事权”划分。两者并行不悖，只有在明晰事权的基础上，才能更好地明确中央和地方的支出责任；也只有合理分配两级政府收入的情况下，才能更好地确保中央与地方为公众提供良好的公共服务。这样，改革才能坚持到底、落实到位，“钱”与“事”更加合理匹配。

增加一般性转移支付规模和比例

一位县级预算部门官员曾对《中国经济周刊》表示，现在国家的财政状况是，中央财政好于省，省好于市，市好于县，县乡财政最困难。中央财政集中大量财力，然后对地方转移支付，尤其是专项转移支付，是“跑部钱进”的根源。

转移支付是指中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间的收入转移。对于地域广阔、地区间自然差异大、经济发展不平衡的国家或者地方政府来说，要使各地民众获得的公共服务相对均等，就需要上级政府集中一部分资金，转移支付给基本公共服务水平无法得到保障的地方。正因为如此，财政转移支付往往与各级政府之间的事权划分和收入划分紧密相连。

一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用。专项转移支付是指上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出，下级政府应当按照上级政府规定的用途使用资金，也就是通常意义上的“专款”。

多名专家向《中国经济周刊》表示，目前应该把转移支付作为完善央地财政关系的突破口，在税收制度没有完备之前，要进一步改革转移支付，形成以一般性转移支付为主体，专项转移支付为辅助的结构。完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，压缩专项转移支付的范围和规模，形成结构完备的转移支付格局。