《瑞士联邦档案法》述评

2014-08-27曹宇

北京档案 2014年3期

曹宇

摘要：《瑞士联邦档案法》是瑞士联邦档案法规体系的核心，是瑞士联邦档案工作的基本法。本文通过对《瑞士联邦档案法》的介绍，指出其对瑞士联邦档案工作的影响，并总结出其对我国档案事业的启示。

关键词：《瑞士联邦档案法》瑞士联邦档案馆

《瑞士联邦档案法》于1999年10月1日起正式施行，是瑞士联邦政府档案法规体系的核心。联邦宪法第85条第1款是该法立法的依据。由于瑞士的档案管理体制属于分散式，“各州可各自制订有关档案的保管、销毁、分类和查阅规则，并按照自己的设想、需要和资源作出组织安排，”[1]因而该法主要对联邦档案馆适用，其他各州可以参照执行。

一、《瑞士联邦档案法》的内容概述

《瑞士联邦档案法》的重要意义在于为联邦档案工作提供了最高规范与准则，指导联邦档案工作协调、有序地进行，确保档案事业的健康发展。作为瑞士联邦档案法规体系的核心，该法在瑞士联邦的档案工作中作了如下几方面的规定：

（一）对瑞士联邦档案馆性质和地位的规定

“联邦档案馆是保存联邦议会及其委员会、联邦委员会及联邦行政机构等机关具有永久价值文件的中心库房”。位于伯尔尼的联邦档案馆是瑞士最新的、藏量最大的公共档案馆，保存着按照自1798年以来各部宪法所规定的联邦立法和行政机构产生的档案。《瑞士联邦档案法》规定了联邦档案馆的中心地位，有利于联邦和州之间适用法律的调和以及联邦和州、市镇档案工作的协调发展。同时，该法还规定“联邦档案馆须和其他联邦机构、行政区和私人合作，确保档案活动的提升，并和国家及国际的档案机构合作。”[2]这样有利于做好档案的保管和分类以及档案记录的收集和利用工作。

（二）对相关概念的规定

《瑞士联邦档案法》第三条对本法内所涉及的相关定义做出了明确的规定。对文件的定义为：“本法含义内的文件是指所有的记录信息以及联邦政府为了实现其公共责任而产生的相关媒介，同时包括所有为了理解和利用这些信息而被要求的检索工具和补充的数据资料。”对档案记录的定义为：“档案记录是联邦档案馆为了妥善保管所接受的或是其他主体根据本法所规定的原则而独立存档的文件。”同时还定义了具有档案价值的文件：“是指合法的、具有行政重要意义、包含有价值信息的文件。”[3]

（三）对档案收集工作的规定

各个机关、机关内部各个组织单位形成和使用的文件，往往是分散的，而且在数量上也是浩繁的，而机关与社会对档案的利用则要求一定程度上的集中。为了解决档案的分散形成与集中利用之间的矛盾就形成了档案的收集工作。

1.收集范围。“联邦档案馆主要管理以下部门产生的具有永久保存价值的文件：联邦议会，联邦委员会，武装部队，瑞士外交及领事馆，联邦刑事法庭、联邦行政法庭和联邦上诉仲裁委员会，联邦自治机构，瑞士国家银行，议会外的委员会，其他公共或私人的除了其他行政区由联邦授权的行政指示而实现的法律主体之前的联邦主体。”[4]除此之外《瑞士联邦档案法》还明确指出联邦政府定义的2号文件、政府行政机构组织于1997年3月21日前产生的法规也属于联邦档案馆要收集的档案文件。

2.收集原则。“因为合法的、政治的、经济的、历史的、社会的或文化的原因而形成的有价值的一些联邦文件将被存入档案。”“文件存档对法律的必然性和连续高效的行政活动的管理做出了贡献。尤其它构成了历史学和社会学研究的基本原理。”[5]

瑞士联邦档案馆非常重视档案的收集工作，馆藏中有不少来自中国的档案，如光绪皇帝诏谕、瑞士与国民政府签订的领事裁判条约、毛泽东签发的新中国建交公告、中瑞建交时新华社刊发的新闻、由周恩来签署的新中国第一份外交文书、二十世纪五、六年代瑞士电视台播出的有关毛泽东的电视片段等等。

（四）对档案保管工作的规定

由于自然和社会的各种原因，档案总是处于渐变性的自毁过程中，或者可能会遭到突变性的破坏，而社会利用则要求长远地拥有完好的档案。为了解决档案自然寿命的有限性与社会长远利用需要之间的矛盾，就形成了档案的保管工作。做好档案保管工作是各国档案馆的目标之一，该法规定“通过评估具有档案价值的文件必须移交给联邦档案馆妥善保存”、“联邦档案馆及办事处要做好档案文件的管理、保存和转移，评析档案的创造和管理工作”。[6]通过这些规定，赋予了瑞士联邦档案馆在保管档案文件上的权力，保障了保管工作的地位，使之能够依法、有序地进行。

（五）对档案利用的规定

对档案进行一系列的管理活动，其最终目的是为了发挥档案的利用，档案的作用是在对其利用的工作中得以实现的。为了满足社会实际利用档案的需求，需要通过各种方式向用户提供档案资料，这就形成了档案的提供利用和服务工作。《瑞士联邦档案法》规定了民众有查阅资料的权力，使用档案无需事先申请，可直接来馆查阅。并从以下几个方面对档案利用中的相关问题进行具体规定：

1.档案的封闭期。《瑞士联邦档案法》规定“联邦的档案记录在30年的封闭期后允许普通公众的免费咨询”。这与我国年满30年后向公众提供利用的时限是一致的。并且“文件在转移给联邦档案馆之前依旧对民众开放。”[7]该法还规定了封闭期的计算方法：封闭期的计算通常开始于一个文档的最近的归档日期。

但是并非所有的档案在保存年满30年后都可以被公众利用。该法规定“涉及个人或是包含私人敏感问题的档案记录拥有50年的封闭期，除非当事人同意公开。”[8]而且这50年的封闭期也有其特殊情况，《瑞士联邦档案法》指出延长的封闭期在当事人死后三年终止。封闭期除了延长外还有可能被缩短，在必要的时候处于封闭期内的文件出于研究的目的也是可以被利用的，并且与私人无关的档案记录在延长的封闭期内可能被负责的部门所允许。

2.遗嘱和存汇款记录。遗嘱和存汇款记录都是涉及隐私的档案。各国档案法均比较注重保护私人档案，对于这类档案的利用也有严格的规定。《瑞士联邦档案法》规定“自然人或合法人制作的遗嘱和存款资料的利用要由合同规定。”[9]作为补充又指出在没有这种规定下，将应用联邦档案馆给予的规定。endprint

3.商业利用。一般来说档案文件应用到商业活动中要受到许多限制。因为它必定会涉及经济利益，甚至是经济纠纷。《瑞士联邦档案法》对于档案的商业利用作出了严格的规定“出于商业目的档案记录的使用需要经过授权。”且“授权应从属于合同规定的适用范围，并且如果可适用，联邦档案馆也应参与其中。”该法还规定“档案文件出于商业目的使用，其授权合同的要求、程序和责任应由联邦委员会给予规定”。[10]

4.档案记录主体的利用。档案记录主体是档案的形成者。对于档案记录主体对其所形成的档案的利用，《瑞士联邦档案法》有明确的规定“档案记录主体可以在封闭期内利用他们所产生的档案文件。”然而，档案记录主体利用在封闭期内的文件也是有条件的，该法规定“档案是个人资料的情况下，记录主体可以咨询他们在保存期传递的文件，如果他们要求这些作为证据或为了合法的目的和管理以及为了数据分析或决定授予限制或拒绝当事人的权利去咨询文件或得到信息。”除此之外，该法规定“在其他法律规定的条件下，限制被保留。”档案记录主体不能随意利用保密期内的档案。虽然其在一定的条件下可以利用封闭期内的档案文件，但是“档案记录禁止修改”。[11]

（六）对档案处置工作的规定

《瑞士联邦档案法》中明确规定“依法必须被妥善保存的档案在没有联邦档案馆的允许下禁止被破坏。”对于联邦档案馆控制之下的文件，联邦档案馆有权对其进行处理，包括销毁其经过鉴定没有保存价值的部分档案。其他各州档案馆中馆藏有重要社会、历史价值的档案在没有联邦档案馆的允许下，不得随意销毁。同时，《瑞士联邦档案法》还规定“没有档案主体的允许，联邦档案馆不能破坏档案文件。”[12]联邦档案馆对档案进行处理也不完全是由自己决定的，它必须得到档案主体的允许，也就是说要得到档案的产生部门的允许方可对其进行处理。

（七）对罚则的规定

在该法的第五部分是关于罚则的规定，其中提到“任何人发布了属于保存期或其他专门禁止发布的档案记录里的信息都要处以罚款。如果其有更加严重的犯罪则处罚也相应更重，”并且“那些严重违反本法或使用规定的人们可能会被拒绝进入联邦档案馆。”[13]《瑞士联邦档案法》对处罚的规定并不多，这也是其需要完善之处。

二、《瑞士联邦档案法》的评价

（一）指定自主机构

《瑞士联邦档案法》明确规定了档案馆的责任。“根据本法的原则，瑞士国家银行和由联邦委员会指定的自主机构须对他们自己的文件存档负责。”瑞士联邦档案馆不可能保存联邦和各州内的所有具有永久保存价值的档案。所以将档案的管理权下交给指定的自主机构，让他们自行管理本行政区或本单位的档案，提高档案馆及机构的工作效率。

“根据本法原则，联邦刑事法庭、联邦行政法庭、联邦上诉和仲裁委员会须提供他们的文件给联邦档案馆用以妥善保存他们自己不能进行存档的项目。”由此条规定可以看出，联邦刑事法庭、联邦行政法庭、联邦上诉和仲裁委员会不属于联邦委员会指定的自主档案保管机构，联邦档案馆只是代为保管他们不能自己存档的项目中所产生的档案，其余的档案还是可以自主进行保管的。“联邦最高法院将根据本法所包含的原则并经瑞士联邦档案馆磋商来管理他们文件的档案”。[14]

（二）注重档案的价值评估

《瑞士联邦档案法》对档案的价值评估有以下几条规定：“联邦档案馆须与档案主体合作，决定档案文件是否具有档案价值。”“被评估具有档案价值的档案文件必须通过档案主体传递给联邦档案馆妥善保存。没有被要求提供档案给档案馆的，由他们的办事处来妥善保存自己的档案并对其负责。”“如果联邦法律要求，联邦档案馆可能暂时保存一些被评估为没有档案价值的文件。”[15]

做好档案的价值评估是档案馆收集工作的首要环节，档案价值评估工作做得好，能够有效地减少无价值档案入馆的数量。同时也有益于减少档案馆的工作量以及人力、物力的浪费及损失。《瑞士联邦档案法》中对档案价值评估工作作了具体的规定，是十分必要和可供借鉴的。

（三）体现利用主体平等性

该法规定“在联邦档案馆的许可下，各级档案馆可以放宽档案记录给公众利用或允许个人在封闭期之前去利用档案文件”，并且还特意规定“这种授权应用于所有同等条件下的申请者。”[16]瑞士联邦以法律的形式规定了档案利用主体的平等性，任何人无论地位高低、职业如何都可以平等地利用档案，这是西方民主思想在档案工作中的具体体现。

（四）重视个人隐私的保护

《瑞士联邦档案法》在授权档案记录主体对档案的利用时指出“授权时须明确档案记录的咨询方式。咨询是有条件的，尤其是这可能要求对涉及个人隐私的资料实行匿名制，”并且对于涉及个人隐私的档案资料并不受30年封闭期的限制。一般来说，它的封闭期为50年。相对于其他档案资料来说，私人档案的封闭期多了20年，但是延长的保存期在当事人死后三年终止。此外，《瑞士联邦档案法》还规定只有“出于研究并且与私人无关的咨询在延长的封闭期内才可能被负责的部门所允许。”

三、《瑞士联邦档案法》对我国档案工作的启示

档案立法不但是一个国家档案事业发展水平的一面镜子，同时也是一个国家档案事业兴衰成败的关键。我国的档案法规建设现今存在着诸多问题，如：对档案的开放与利用重视不足、档案法规与档案法相冲突、在政务公开民主化的大趋势下如何处理好公开与保密的矛盾等等，《瑞士联邦档案法》在这些方面能够给我们带来一定的启示。

（一）加强档案的利用服务

国家各级档案馆承担着传承知识、记录历史、服务实践各方面发展的重任。在各项档案工作中，便于社会各方面利用是其根本目的，同时也是实现档案工作价值的主要方式。《瑞士联邦档案法》对档案利用服务各方面的内容规定得十分细致，甚至可以称得上是面面俱到。endprint

1999年10月1日修订的《瑞士联邦档案法》总共有六章，其中有整整两章的内容是关于档案利用服务的。其内容涉及档案的封闭期、封闭期的限制及延长、封闭期内的咨询、档案记录主体的利用、遗嘱及存款档案的利用、档案的专业服务、商业使用、档案所有权的转移和占有时效和禁止等等。由此可以看出瑞士联邦的档案工作侧重点在于档案的利用服务。

我国的档案法偏重于维护档案的完整与安全，因为档案法具体条款的解释权在各级档案局馆，我国公民依据档案法很难直接、自由地查阅到有关档案材料。同时我国档案机构服务意识和人们利用档案的意识均比较薄弱，亟待从法律上明确档案馆作为公共服务机构的具体职责。

（二）明确的封闭期

通常情况下到了一定封闭期的档案才能公开，并为社会提供利用。因而以法律的形式明确规定各类档案的封闭期，对于档案开放与利用工作的开展是十分重要的。目前各国普遍实行30年的封闭期制度，一些特殊类型的档案在满足一定的条件下可以提供封闭期内的咨询或者是延长封闭期。对于这些特殊类型的档案必须从立法的高度上对其封闭期做出具体的规定，使各级档案馆的开放咨询工作有法可依，有序进行。

《瑞士联邦档案法》对档案的封闭期有明确的规定，对封闭期的延长及封闭期内的咨询也有具体的要求。该法中规定联邦的档案记录在30年的封闭期后允许普通公众进行免费咨询。“根据人姓名分类和包含私人敏感记录的档案拥有50年的封闭期”并且指出“延长的封闭期在当事人死后三年终止”。

我国的档案法中对于档案封闭期的规定与瑞士基本相同，国家档案馆保存的档案一般也是自形成之日起满30年向社会开放。不同之处在于，《中华人民共和国档案法》对特殊类型档案封闭期的规定是比较模糊的：经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年。但到底少于30年是指多少年？多于30年指的又是多少年？我们均无从得知，且哪些档案属于经济、科学技术文化类的也是由保存部门来决定，因此引发过行政诉讼案件。[17]显然这样的立法不利于档案事业的健康发展，也不适应现今政府信息开放的潮流。因此，应积极借鉴瑞士联邦的档案法，明确档案的封闭期，做好档案的开放与利用工作。

（三）完善档案法规体系建设

档案法规体系是所有关于档案工作的法律、法规、规章及其他规范性文件所构成的相互联系、相互协调的统一体。各国在进行档案法规体系建设时，都要注重各个法律、法规之间的协调与适用，避免出现相互矛盾、无法可依、无章可循的情况。《瑞士联邦档案法》在制定的同时，对于其他相关法律、法规中与之不相适应的规定进行了修订，由于1992年版的《联邦数据保护法案》第36条与《瑞士联邦档案法》相悖，因而予以废除。

《中华人民共和国档案法》是我国档案法规体系的核心，是有关档案的基本法，调整具有普遍意义的档案事业。同时，社会各行各业都有自己的档案工作，他们有相应的法律、法规来规范该行业对于档案的要求。但是，我国档案法最新版本于1996年修订，而目前制定的许多涉及档案的法律则是在这之后，并且为了与当前实际发展相适应，有些规定往往与档案法冲突。这些都极不利于我国档案法制建设以及档案事业的发展。因此，我国在今后的档案立法中，应使其他法规中涉及与档案有关的内容与《中华人民共和国档案法》保持一致，互相补充，更不得相互抵触，这样才能保证档案事业的全面发展。

*本文为辽宁大学第五批教改项目《外国档案管理学教学改革》阶段性研究成果。

注释：

[1]卡特林·桑特希.瑞士联邦的档案体制[J] .档案学通讯，1988（4）：79

[2]参见《FederalActon Archiving》第17条，1999年版

[3]参见《Federal Act on Archiving》第3条，1999年版

[4]参见《Federal Act on Archiving》第1条，1999年版

[5]参见《Federal Act on Archiving》第2条，1999年版

[6]参见《Federal Act on Archiving》第4条，1999年版

[7]参见《Federal Act on Archiving》第9条，1999年版

[8]参见《FederalActon Archiving》第11条，1999年版

[9]参见《FederalActon Archiving》第16条，1999年版

[10]参见《FederalActonArchiving》第19条，1999年版