试述县乡财政管理体制存在的问题与解决对策

王仁重

摘 要：县乡是我国政权的重要组成部分，属于基层政权单位，而县乡财政收支的平衡情况，对我国的财政收支平衡有直接影响，并关乎国家的政权建设，因此，县乡财政是我国财政的基石，因此，受到国家的高度重视。在经历多个阶段的变迁后，我国县乡财政管理体制得到不断完善和健全，在支持县域经济发展以及国家各项事业发展方面发挥重要作用。但现行县乡财政管理体制中依然存在诸多问题，影响了县乡财政管理的效率和县域经济的发展。因此，分析县乡财政管理体制的弊端，寻求有效的改革对策成为当务之急。

关键词：县乡；财政管理体制；问题；解决对策

前言：我国在1994年开始进行分税制改革，中央政府在掌握共享税收入征管权的前提条件下，进行增量调整、存量不动的方法，以期更好地聚集地方财力[1]。这次改革主要调整的是省级和中央之间的财政关系，而未对省级以下的财政体制进行改变，由此将财力分配上的矛盾转嫁到省级以下的地方政府，使地方政府的财政陷入困境中。尤其是基层政府的财政受到很大影响，并出现了诸多问题。本文就此分析了县乡财政管理体制中存在的主要问题，并提出了相应的解决策略，以期能为决策者提供理论参考。

一、县乡财政管理体制中存在的主要问题

（一）分税制税种以及分享比例划分存在问题。县乡比较规范的分税制财政体制一般都是参照省级和中央的分税制体系，但忽略了农村经济发展所具有的特殊性特点，以致税种可分的空间过小，因此，难以有效发挥对经济的调控作用。另外，农村的经济发展存在较大的差异性，很多县乡都是从自身实际情况出发，导致分税情况多种多样，而缺少比较统一的标准，在很大程度上背离了分税制执行的初衷。分析中央财政、省市级财政与县乡财政的关系，不难发现中央和省级财政约占全国财政收入的50%，若再加上省本级财政的收入，则占更大的比重（超出60%），可见其在国家的财政收入中占绝对支配地位。这也是造成县乡基层的财政收入比重降低，可容支配财力过少的主要原因。另外，国家将部分财政支出，如农村医疗卫生、义务教育、科技投入、公共基础设施建设等方面的支出部分或全部下放给县乡基层政府，从而大大增加了县乡财政的负担。

（二）分税制体制中未对支出责任问题做出明确界定。当

前，县乡的税权划分还不明确，财政收入依然受制于地方税和中央税的征收，且没有发行公债的权利和税收立法权，因此，不能满足分税制下县乡财政管理的需要[2]。除此之外，县乡政府所开征的税种一般是比较难征的小税种，例如餐饮业、个人收入所得税、娱乐业、服务业等，而没有主体税种。因此，在实际征收的过程中，存在应税所得额和收入额确定和征收困难的情况。随着农村税费制度的改革，农业税取消，这使得县乡财力进一步弱化。另外，县与乡镇之间还存在支出责任界定不明确的现象，这与当前乡镇政府职能界定不明确有一定关系，也与为支持农村经济发展，多种支出项目以县级财政为主，以致乡镇支出责任被肢解有关系。这些都加剧了地方财政的困难，使县乡财政陷入财政困难的境地。

（三）中央财政对县乡财政转移支付管理上缺乏规范性。转移支付体制属于分级预算体制中的主要组成部分，由于同级预算主体之间和上下级预算主体之间存在收支规模不对称的情况，因此，转移支付体制就是针对各级预算主体收支规模不对称的情况，以采取有效措施实现均衡的一种预算调节制度[3]。目前，转移支付主要有三种模式：横向转移、纵向转移、纵向与横向转移混合模式。转移支付制度也应遵循效率原则、公平原则、法治原则。我国自1995年开始实行过渡期转移支付方法，经过多年的实践，转移支付制度越来越完善。但是实际的管理过程中，中央财政对县乡财政的转移支付存在管理不规范的现象。例如，转移支付制度在实际的运行过程中随意性较大，缺乏稳定性和法制性，特别是在增量转移支付监督使用以及专项补助方面，存在“跑上现象”，以致很多县乡政府对转移支付表现出极大的依赖性。又如，一些地区的财政收入出现比较大的增幅，一些地区则出现衰退，而转移支付实行的是依旧是均等化的管理模式，以致出现更大的收支缺口。

二、县乡财政管理体制改革策略

（二）适度扩大县乡财政税权。首先，改革财产税，使县乡财政形成主体税种。在自然经济社会中，财产的主要形态是房屋、土地等不动产，财产税相对应的就是房产税和土地税。但在市场经济条件下则不同，除了不动产之外，还有动产（如各种支出、收入等），财产税相应的扩大为支出税、收入税等。因此，县乡财政税权也应遵循市场经济的规律，适当扩大主体税种。其次，推动农村税费改革，以使城乡税制实现一体化。为此，应继续扩大农业税免征范围，直至取消所有农业税。对于公司型农户，在征收所得税方面，可在扣除农业生产投入基础上再征收企业所得税。而对于农业生产大户则应征收个人所得税。在农业增值税方面，可借鉴欧洲国家的经验，对已进入市场的农产品征收相应地增值税，对出口的农产品实行一定比例的全额退税，而对于销售自产农产品的农业生产者则征收一定的增值税。最后，完善现行的增值税。当前，应继续做好增值税的税转型试点工作，同时，在现行增值税的基础上适当扩大征收的范围，例如，考虑将农业、劳务等纳入征收范围，并努力促使我国向着消费型增值税的方向发展。

（二）从县乡政府自身实际情况出发，明确各级政府的支出责任。当前，在财政事权方面，很多都借鉴“省直管县”的办法，即财政以致从省级财政直接结算到县或市，所有的财政拨款补助也是由省级直接进行分配。县市级和地级市不存在直接的财政业务关系，而是并行的关系。这种管理模式有利于集中县级财力，以促进当地经济发展，但也会在一定程度上不利于县乡财政的运行，并使“三农”问题更为突出。为此，可在省域面积适中、经济较为发达的地区继续扩大“省直管县”的财政体制试点范围，并尽量将专项转移支付、一般性转移支付、资金调度、财政结算等核算到县。同时，注意减少财政管理的层次，以提高资金的使用效益和行政效率。另外，还应注意充分考虑地区的实际情况，避免“一刀切”的现象，做好原上级地级市和和县（市）间的协调工作，尽量降低体制变动对基层财政的影响。中央和省级财政也应加大对农村基本服务和公共福利方面的支出，建议建立统一的基本公共服务经费保证制度，并由中央集中行使事权。并尽快以法律的形式规范责权划分、政府间的财税关系等，以减少事权错位、交叉的现象。

（三）中央和省级财政对县级财政的转移支付制度进行规

范。首先，建立三级财政（中央、省、县）共同承担的义务教育经费保障机制，并加快基础教育专项补助机制规范化、法制化、公式化的建设进程。其次，加快完善基层财政的转移支付机制。中央财政可适当提高一般性转移支付的比例，以提升基层财政可支配财力，逐渐将“花钱”的权利转给基层。同时，结合不同地区的收入差距以及经济发展水平等，核定各地区的标准化支出和收入，由此确定转移支付规模。第三，为减少专项转移支付的盲目性和随意性，中央和省级财政应适当减少专项资金的规模和项目。为此，可建立国库集中支付制度，以减少腐败和浪费现象。为缓解县级财政困难，可有计划地扩大一般性转移支付规模。最后，转移支付可考虑多种形式的补助，以防止资金出现挪为他用的现象，从而起到提高转移资金使用的管理水平。

参考文献：

[1] 方玉霞.论财政体制改革之“省直管县”[J].现代商业，2012（17）：192.

[2] 周新云.新形势下关于基层财政管理体制的思考[J].中国乡镇企业会计，2012（06）：121-122.