机构编制基础数据的维护与管理

刘喜军+郭�熁�+刘泓洋

一、基础数据维护管理工作基本情况

（一）机构编制台帐的维护管理情况

按照上级要求和自身工作需要，济南市各级机构编制部门相关业务处（科）室结合各自工作职责和业务管理范围，建立了各种工作台帐，如市编办综合处人员入（减）编台帐、行政机构编制处行政机构编制台帐、事业机构编制处事业机构编制台帐、事业单位登记管理局事业单位法人登记台帐，台帐所包含的各项指标要素细致全面，各处（科）台帐维护人员根据人员入（减）编业务的办理、机构编制事项的批复情况等，及时对所属台账数据进行调整更新，基本保证所属层级各业务工作台帐数据的准确性、时效性，其已作为审理机构编制事项、制定编制使用计划以及开展日常机构编制管理等工作的重要依据。

（二）机构编制实名制管理信息系统的维护管理情况

济南市机构编制委员会专门下发了关于全市实行机构编制实名制管理的通知，尤其是机构编制部门单独设置后，济南市各级机构编制部门通过升级实名制管理信息系统，开展换发机构编制管理证工作，严格审核在编人员信息，进一步加强了全市机构编制实名制管理工作。目前，我市机构编制实名制管理信息系统（又称济南市机关事业单位综合管理信息系统）承载着人员入（减）编业务和市直工资业务，由全市机构编制部门、市人力资源社会保障局以及市直各部门（单位）共同使用，分别扮演业务管理者和用户角色，市本级现已建立起较为规范的人员入（减）编业务网上办理流程。在该系统的维护管理工作中，市编办行政机构编制处、事业机构编制处分别负责维护、确认市直机关和事业单位的机构编制信息，综合处负责受理和审核网上市本级的人员入（减）编信息，市机构编制电子政务中心负责提供技术保障以及按批准程序导出市直实名制数据并通过外网向社会公示，各县（市）区编办负责系统中本级实名制数据的维护管理。随着全市换发机构编制管理证工作基本结束以及加强实名制系统日常维护，除个别机关和事业单位，因历史遗留问题或下一步将转企改制等原因暂缓换证，大部分部门（单位）机构编制实名制数据基本能够准确、及时维护。该系统同时具备机构编制管理证打证功能，能够将各部门（单位）的主要机构编制信息及机构编制事项调整变动情况、人员名单及人员入（减）编信息打印记录在其所持有的机构编制管理证上，成为各部门（单位）机构编制实名制信息的有效载体。机构编制实名制管理信息系统现已成为实行机构编制实名制管理的重要依托，是机构编制实名制公示数据的基本来源。

（三）机构编制统计中基础数据维护管理情况

一是扎实做好年度机构编制统计工作，不断提高统计数据质量。济南市编办按照上级工作部署和要求，制定周密方案，规范工作流程，加强业务培训，明确指标解释，抽调精干力量，突出抓好数据审核环节，以确保数据的真实性、准确性。对机构编制数据的调整必须要以相关机构编制文件为依据，要求各级编办在全市数据汇总时携带全年机构编制文件，以便与数据调整情况逐一核对，同时市编办相关处室审核人员依据管理台帐对统计数据认真审核，查找并杜绝基础数据“错、漏、虚、瞒、重”等问题。正是通过2012年度机构编制统计，发现两个县漏报8个事业单位及若干事业编制的问题，经与上级编办积极沟通请示得以合理解决。在夯实基础数据的同时，注重统计数据作用的发挥，通过认真撰写统计分析报告，分层级、分系统、分机构性质制定各类统计表格，印制统计资料汇编等，为领导科学决策提供参考，并为各项机构编制业务最大限度地提供数据支持。

二是创新开展机构编制统计月报工作，进一步提高基础数据支持能力。从2013年1月份开始，济南市各级机构编制部门定期开展统计月报工作。与统计年报不同的是，月报工作在数据采集、审核、报送等方式上进行了改进。机构编制和人员数据不是由每个部门（单位）逐级审核上报，而是由各级机构编制部门统计工作人员依据当月的机构编制文件、人员入（减）编台帐和实名制系统数据，在上月份统计数据的基础上进行调整更新，并填写机构编制事项调整变动情况和人员入（减）编情况表，作为审核统计数据的依据。各县（市）区编办通过内网通道将电子数据上报市编办，市机构编制电子政务中心负责数据审核、汇总，并与相关处室进行对账。这种工作方式既保证了数据安全，又提高了工作效率；既保证数据的准确性，又提高了数据的时效性，在实际工作中发挥的作用显著增强。

二、存在的主要问题

（一）基础数据维护管理平台不统一

目前用于维护管理机构编制基础数据的载体只有机构编制台帐、实名制管理系统和统计软件等若干种，他们各侧重于某一范围和领域，在内容、功能等方面都有一定局限性，与确保基础数据准确、及时、全面的要求不相适应。一是各级机构编制部门之间、各有关业务处（科）室之间的业务管理台账没有统一规范，各有侧重，相对独立，不能在线维护，分类汇总、综合统计功能不足，导致不能实时掌握全面数据，单靠临时统计，容易造成统计一次形成一本帐。二是实名制数据库受换证进度、基础设施不健全等因素影响，尚存在部分机构编制数据更新不及时不准确的问题，加之相关统计功能不完善，因此无法生成最新、最全、最准确的统计数据。三是机构编制统计软件中的各项指标要素是由中央编办统一设定的，地方机构编制管理中结合当地实际需要统计的一些基础数据并不能完全涵盖，该软件也不能实现各级机构编制部门在线实时维护，机构编制统计仅能提供某一时期的静态数据。基础数据维护管理平台分散的现状，造成机构编制数据得不到及时有效的共享，信息不对称，数据之间连接松散，不能同步更新，上级领导无法实时查看和掌握全市机构编制信息情况等问题。另外，县（市）区编办还反映分别维护各类基础数据平台需要投入较多的人力、物力和精力，维护管理的工作量较大。

（二）机构编制系统内部协调配合机制不健全

机构编制部门单独设置以来，上下级机构编制部门之间、部门内部处（科）室之间围绕中心工作通力协作，推动了各项工作顺利开展，但从基础数据月报工作实践来看，机构编制系统内部的协调配合机制还需进一步理顺。一是市编委、编办有关文件下发后，存在市、县（市、区）两级编办调整基础数据不同步的现象。如有的县（市）区编办领取市编委、编办文件不及时，文件内容落实滞后，在上报数据时以还未向编委领导汇报、本级还未下发文件等原因，对原有数据不作调整，使得市、县（市、区）两级相关机构编制数据调整不同步。二是由县（市）区编委、编办发文调整机构编制事项的，存在向市编办备案不及时、与业务处衔接不到位的现象，甚或个别未按规定程序事先报备便行文调整机构编制事项的情况，这也造成上下级之间基础数据不一致。三是机构编制部门内部处（科）室之间协调配合机制不够健全，导致基础数据调整不及时、不准确。在统计月报工作中发现，有的县（市）区编办业务科室掌握的机构编制和人员变化情况不能及时提供给负责统计的同志，存在科室之间信息不对称的问题，上报的基础数据不能与市编办相关处室对账一致，需要反复修正。

（三）入编减编业务关口置后，实有人员数据准确性有待提高

各级机构编制部门通过机构编制管理证换发工作，对各部门（单位）的实有人员信息进行了全面审核，夯实了实名制库数据，并形成了符合自身实际的入（减）编审批制度，每名入（减）编人员都必须经过认真审核并存档备案有据可查。虽然对人员信息的审核工作得到加强，但入（减）编业务关口置后、部分单位和人员办理入（减）编业务不及时的问题依然存在，这在基础数据月报工作中就有所反映。一是在人员入编方面，将机构编制部门办理的入编手续作为核定工资、核拨经费、办理社会保险等事宜的前置条件还有落实不到位的情况，从月报数据横向和纵向对比情况看，大部分县（市）区存在或多或少的人员入（减）编变动情况，但个别县（市）区编办上报的数据显示连续四、五个月没有人员变化，显然不符合工作规律和实际，有待于进一步强化机构编制实名制管理。二是在人员减编方面，各县（市）区普遍反映由于缺乏制约手段导致各单位办理减编业务不及时的问题较为突出。尽管市编委下发的《关于全市党政群机关和事业单位实行机构编制实名制管理的通知》（济编发〔2008〕1号）和《关于进一步明确机构编制管理有关问题的通知》（济编发〔2009〕16号）对实名制信息的维护、入（减）编手续的办理都提出了明确要求，但落实情况却不尽如人意。部分单位不按时间要求及时办理入（减）编业务，甚至有的单位到年底统计时才集中办理一次，这导致平时账面上的人员数与实际情况不能完全相符。

（四）机构编制审批范围之外的数据难以实时掌握

从基础数据的维护管理情况看，除机构编制部门核定的机构编制数据和批准的在编人员，其他一些机构编制管理需要的重要数据，因无相关业务支撑以及缺乏与其他职能部门的数据共享机制而无法有效统计。一是非机构编制部门批准的而部门（单位）按照有关规定设立的内设机构，如党的组织、纪检监察、工会、共青团、妇女工作等机构的设置情况及其领导和工作人员配备情况难以实时掌握。二是除实有人员外，借调人员、编外聘用人员、机关不符合公务员登记条件待分流人员、到龄免职人员及其他在编不在职人员的有关情况难以实时掌握。三是由组织人事部门负责登记备案的部门领导及内设机构领导的实配情况、非领导职数及实配情况难以实时掌握。这些机构和人员的设置、配备和审批不是机构编制部门的责权范围，但其数据所反映的情况却是机构编制管理的重要内容，比如对于擅自设立机构、吃空饷以及超职数配备领导等情况，机构编制部门有责任进行查处。目前，对以上数据的全面掌握主要是通过年度机构编制统计时开展的专项统计。

三、工作建议

（一）构建统一的机构编制基础数据维护管理网络平台

构建统一的机构编制基础数据维护管理网络平台，是实现全市基础数据“一本账”，确保数据时效性的物质基础。只有共用一个基础数据维护管理平台，才能确保口径一致、要素全面；也只有基于网络运行管理，才能达到在线维护、实时更新、信息共享、自动生成的要求。7月10日，中央编办在烟台组织召开的机构编制统计及实名制网络管理系统培训班上，就系统建设应用方面强调：2014年要基本实现全国地方机构编制统计和实名制数据的网络同时报送，逐步实现依托实名制系统完成机构编制统计年报。在当前我市内网机构编制审批电子台帐建设升级中，中央编办的这一系统建设要求和思路值得我们遵循和借鉴。既要满足指标要素全面、统计功能强大的要求，又要考虑内网台账与实名制系统的融合；既要遵守省编办制定的指标体系，实现与省编办系统的数据对接，又要预留与组织、财政、人力资源和社会保障等部门的业务接口。构建一个横向联通各有关部门、内部各处室，纵向贯通市县的内网机构编制台帐系统，实现主管部门业务联动、市县纵向数据共享、机构编制数据实时更新，打造全市统一、翔实完备、准确规范的机构编制基础数据库，为全市机构编制工作提供数据支撑，为有关部门提供机构编制信息服务，为党委、政府科学决策提供实时准确的决策依据。

（二）制定科学的维护管理办法

制定并落实机构编制基础数据维护管理办法，是实现基础数据维护管理工作制度化、规范化，确保数据质量的根本保证。建成统一规范的基础数据维护管理网络平台后，还须制定确保平台得到有效利用、数据得到切实维护的制度和办法，使机构编制基础数据维护管理工作有章可循。一是要明确职责任务。要将各级机构编制部门、各有关处室的数据维护范围、内容逐一明确，并指定负责维护台账的专门人员，建立AB角工作责任制，确保基础数据得到全面维护。二是要严格工作标准。对基础数据的调整和更新要有据可依、可查，要基于有效的机构编制文件和主要领导对人员入（减）编的审批情况等，同时，对基础数据的更新维护要有明确的时限要求，在机构编制事项和人员情况发生变化时，要在规定时间内完成台帐数据调整，确保基础数据既真实又及时。三是要规范工作程序。在工作人员严格基础数据采集、入库的同时，建立由相关处（科）室负责人审核确认并经分管领导审定同意，逐级审核把关的工作程序，还要形成上下级编办之间对账复核机制，确保基础数据准确与一致；要规范基础数据的查询、提供程序，明确将共同台帐作为统一数据来源，防止越权行为和失泄密现象的发生。四是要建立奖惩机制。通过制定实施基础数据维护管理工作奖惩办法，促进各级机构编制部门、各有关人员高度重视、扎实做好此项工作。

（三）建立与机构编制相关的数据和信息共享机制

机构编制部门与组织、财政、人力资源和社会保障等部门建立相关数据和信息共享机制，是确保机构编制基础数据全面的重要途径。在当前缺乏业务支撑的现状下，机构编制管理工作中涉及的领导和非领导的实配情况、财政供养人员情况、编外聘用人员情况、待分流人员情况、离岗人员情况等，仅靠机构编制部门一己之力难以及时全面掌握，即使通过年度统计获得相关数据，也因与有关部门尚未建立起相关数据和信息共享对账机制，而无法进一步核实确认。因此，必须积极推动建立机构编制、组织、财政、人力资源和社会保障等多部门联动协调机制，尽快实现机构编制数据和信息部门间共享与交换。机构编制部门将掌握的行政机关和事业单位的机构编制数据提供给组织、财政、人力资源和社会保障等部门，推动他们将这部分数据作为干部任用、工资审核、人员经费核拨等工作中必要的审批依据；同时从上述部门获取相应的人员信息充实到机构编制实名制数据库中，提高各类编制和职数对应的实有人员信息的准确性和及时性，增强全面掌握机构编制基础数据的能力。此外，还要加强与机关工委以及总工会、团委、妇联等群团机关的沟通协调，以及时获取他们提供的各部门（单位）党的组织、工会、共青团、妇女工作等机构的设置及领导配备情况。

（四）加强维护管理工作监督检查和实名制管理

加强基础数据维护管理工作监督检查和实名制管理，是确保机构编制基础数据真实性的有效手段。一是要加大对基础数据维护管理工作的监督检查力度。当前，我们更多的是将统计数据所反映的问题（如超编进人、超职数配备领导干部、吃空饷等问题）作为机构编制监督检查工作的重要内容，而针对基础数据维护管理工作，特别是关于数据真实性方面，监督检查工作的跟进还有待进一步到位。要通过加强监督检查工作，严格查处虚报、瞒报等问题，为保证数据的真实性保驾护航。二是要充分发挥机构编制管理证“户口本”的作用。机构编制部门要积极协调相关职能部门，推动机构编制管理证在各项业务中的使用，只有依据该证及其所载信息，才能办理工资核定、核拨经费、社会保险、领取养老金等业务，如此才能全面实现入（减）编业务关口前置，使各部门（单位）真正做到及时办理入（减）编业务，确保证、库中的实有人员与实际情况相一致。三是要加大实名制公示力度。“公开是最好的防腐剂，阳光是最好的消毒剂”。要落实好机构编制实名制公示制度，凡不涉密的机构编制信息，要最大限度的向社会或在单位内部进行公示，尽量缩短公示周期，提高实名制信息更新频率，既确保公众的知情权，又加强了社会和单位内部对机构编制和人员信息真实性的监督，有效杜绝虚假数据。□作者单位：济南市编办 E：FQJ

关键词：电子政务 机构编制管理 信息化