放权还需动真格

仝明金

菏泽市通过审批制度改革，过去那种“跑断腿、磨破嘴、交了钱、受了罪，办个事要跑十几个部门，盖几十个公章”的事情，如今已经得到很大程度的改变。通过对79家企业调查随访，对部门审批工作效率和工作人员办事态度的满意率在95%以上，能够感受到行政审批制度改革带来的可喜变化，为优化营商环境创造了条件。

一、效果可圈可点

（一）优化了审批方式。从改善经济环境的目标出发，优化审批方式，规范审批行为，方便市场主体，激发市场和社会活力，市政府强力推行“两集中两到位”，将部门所有的行政审批职能集中到该部门的一个内设机构，并将该机构集中到市政务服务中心，实现行政审批项目进中心到位，审批权限授权到位，简化了审批环节，压缩了审批时限，提高了办事效率。审批时限比法定时限压缩了64%，比清理前承诺时限压缩了48%。审批要件减少289个，减少内部审批环节376个，绝大多数的行政审批事项的审批环节由原来的5个环节减少为3个。规范了政府非税收入项目管理，实行集中征收。通过对市级政府非税收入包括行政事业性收费、政府性基金和罚没收入等项目进行清理，对保留下来的收费项目由市财政部门在市政务服务中心设收费窗口集中征收，实现了窗口之外无收费。2013年，市级财政非税收入在市政务服务中心直接征收完成1.943亿元，比上年增收1500万元，增长7.7%。

（二）推行了联合审批。2013年11月，我市首次组织发改、规划、国土、环保、地震等十几个部门，对丹阳路跨铁路立交桥建设工程项目实行联合审批，只用了四个工作日，即完成了该项目的立项审批工作。按照过去正常的审批程序，即使是按各部门承诺的办理时限，至少也需要90多天的时间才能拿到项目立项批准手续。如果按法定办理时限还会更长。

（三）实行了阳光操作。过去，有关部门的审批权力之所以趋“商品化”，主要原因是审批工作没有透明度、暗箱操作。改革后，由于公开了审批内容、条件、程序、时限，实行“阳光作业”，有效地促进了党风政风转变。市环保局过去对建设项目审批没有实行公开制，出现过违规操作现象，建设单位意见比较大。推行审批制度改革后，对建设项目审批实行了“四公开”，即公开建设项目审批依据、审批工作制度、审批验收结果、违规处罚办法；建立了监督制约机制，采取聘用环保监督员、重大建设项目听取人大代表和政协委员意见、利用新闻媒体对违规进行曝光、定期走访征求建设单位意见等办法，把审批工作置于社会和群众监督之下，实现了“明明白白办事”的承诺。

但是，在调研中也听到了一些不同的声音。个别企业给出了不满意票，主要反映办税窗口效率较低。对改革前后的变化，认为有明显改观的占66%，认为变化不大的占34%。关于对行政审批制度改革的意见建议，有25%的受访者回答了这个问题，并提出了诉求。希望有的审批权限可以下放到县区一级，如苗木生产经营许可证、运输超限证等；运输超限证办理下放到市级后，固然方便了许多，但9天办理一次，过于频繁。有的反映，个别部门太苛刻、死板，要求提供的材料过于繁琐，有些没有必要的材料不必要提供。有的反映办事程序应该简化一些、办事效率再高一些，发改、规划、建设、环保等部门应该开展联合审批，减少办理审批的往来次数。

二、问题不容忽视

（一）明减暗不减。一些部门和地方的行政审批制度改革做表面文章，将审批改为核准、审核、事前备案，或者对行政审批事项进行无关联的合并，出现明减暗不减的问题，办事程序不但没有减少，反而增加了审批环节。比如：市工商局公布的行政审批事项只有“核发《营业执照》及相关许可”1项，但是实际工作中“相关许可”包含了40多项审批。

（二）明放暗不放。一些部门虽然取消了部分审批项目，但却又设置了前置条件，或把权力下放给下属单位或者有关联的企业，通过他们获取利益，可谓换汤不换药。开发区是先行、先试区，在开发区的建设、发展和管理上，各级政府都赋予其同级政府的管理权限和审批权限，但实际运行当中，没有哪个政府部门愿意将审批权力真正交给开发区，区内企业很难如愿享受优质便捷服务。行政审批部门职能“越位”仍然存在。主要表现在行政审批与技术审查还没有完全分离。比如，有的行政审批部门将本该由市场或中介组织承担的规划、建设等方案审查、施工图设计审查以及专业性、技术性审图工作当作审批事项，或与审批捆绑在一起，让建设单位无法分辨哪些是政府应该办的事，哪些是技术服务机构应该办的事。致使很多政府部门做了一些不该管的事，也限制了市场主体作用的发挥，影响了行政审批效率的提高，同时也为权力寻租提供了空间。

（三）虚放实不放。受部门利益影响，“错放、空放、乱放”的现象仍然存在。有的只下放复杂的、管理责任大的，“含金量”较高的仍然留在手中；有的放权有水分，动辄上百项，但“干货”不多。我们对2013年取消下放的审批项目进行了筛选统计，发现涉及民生的较多、虚的较多、常年不发生业务的较多，而真正涉及到企业发展的、对县域经济发展有制约权的，却牢牢把住，不肯取消、下放。如市民族宗教事务局下放的“宗教活动场所登记”、市水产局下放的“水域滩涂养殖许可证核发”等审批项目，都是多年没开展过业务。不少基层政府负责人反映：像类似地震设防这一类的审批项目，究竟有没有必要保留，地震安全性评价究竟有什么用，有没有必要都做。对此，我们查阅了有关条文、咨询了有关人员。得到的说法是：建设工程需要进行地震安全性评价，竣工验收时要有地震工作主管部门参与验收。而一些建设和设计部门的人却反映：他们从来都不用地震安全性评价的结果，而是直接采用《中国地震动参数区划图》和《中国地震动峰值加速度区划图》标准确定抗震设防要求。有企业负责人提出质疑：路东、路西两个同样的项目，甚至不是地震动参数区划图分界线附近的建设工程都要做同样的地震安全性评价，是不是重复评价、重复收费，是法规方面的缺陷，还是部门利益的驱使，不得而知。通过进一步调查了解，我们知道，按照现行规定，地震安全性评价是项目立项的前置条件，不管大小项目都要做震评，能够做震评的目前只有一家，并不是真正的社会中介组织，而是地震部门的下属单位。

（四）有人放无人接。有些审批项目，上面放下来，下面却没有能力承接，不知道怎样去接管。有两个方面的原因：一是制度建设不配套。原来的审批项目都是法律法规设定的，都有法定的办事程序。下放后，相关的法律法规没有修订，作为承接的一方，配套的制度没有建立起来，无法开展工作。二是人员的业务素质和能力水平不具备。一些审批项目，不能单靠拍拍脑袋、看看表格就能决定，既要有严密的办事程序，还要求工作人员具备相应的业务技能，需要开展相关的业务培训。调研中，我们针对性地对有承接下放审批权的政府部门进行了走访，发现有的部门负责人对行政审批制度改革一头雾水，竟然对承接的行政审批权一无所知，更不用说如何履行好职能，用好自己的审批权。

（五）审批收费不规范。有些部门费用收取标准宽泛，自由裁量权很大，造成了寻租行为，既延误企业发展，也使得一些干部走入了迷途。通过打点关系绕开一些行政审批门槛，是企业必须面对的生存环境。行政许可法规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，除有法律、行政法规规定可以收费的以外，一律不得收取任何费用。但由于原先部门规章以及上级业务主管部门已对一些许可项目规定了收费标准，且有部分收费还需上缴。调研中，不少企业针对个别行业审批过滥、收费过多、重复收费等问题提出了质疑。有企业反映：“企业发展，必须重视消防安全，加大消防安全设施投入有必要。但涉及消防安全方面的审批越来越多、费用越来越高，企业不堪重负。表面上看消防投入增加了，实际上增加的是办手续的费用。就是消防设施的建设，也必须由消防部门下属的、相关联的、有利益关系的企业来设计、施工、提供产品。”有企业负责人直接提出：“消防支队目前是部队建制，并不属于政府机关，其审批、收费的主体资格是否具备，值得商榷。”一些企业反映：“土地测绘中有个项目叫勘测定界测绘，也叫报批测绘，到确权发证时还要测绘一次，同样的地块，同一个部门要收两次费”，“还是同一个地块，规划部门要测绘、出红线图、还要放验线，这些当然都要收费。而房产部门还要做规划审批后的房产测绘，当然也要收费”，“几个部门为了各自的收费，分别采用不同的坐标系，可大地坐标系却只有一个”。同时，一些部门也反映，有些行政许可在实施和监督检查过程中，确实需要较大的费用，如须复制大量的资料，印制许可证件、送达、公告、组织专家论证、听证等等，根据《行政许可法》的规定，这些费用应列入财政预算予以保障。如何保障，如何编制合理的部门财政预算，还需要配套的财政政策来支持。

三、任务更加繁重

（一）要搞好顶层设计，打破审批怪圈。行政审批的设定都有部门的影子。部门利益取向不同，设定的审批就会附加许许多多的条件。调研中，有企业反映：作为危险化学品生产企业，必须要办理工商登记、取得营业执照，才能开工建设，才能办理税务登记、购买税票；办理工商登记，又需要安全评价、取得安全生产许可证，办理环评、通过环评验收；要通过安评验收、环评验收，就必须试生产；试生产就会有产品，就得办理工业品生产许可证；要办理工业品生产许可证，就必须提供土地、安评、环评验收的诸多证件。这样循环审批，环环相扣，步步设置审批前置条件，形成了审批怪圈。先办哪个审批都不行，哪个部门找你麻烦都有理。诸如这些，就需要高位统筹、顶层设计，完善相关的法律法规，健全联合审批制度，避免企业处处为难。

各级地方政府，要创新审批方式，优化审批服务。一是取消前置，最大限度消除制约项目前期审批工作进展的制度障碍。审批部门对设定互为审批前置条件的要进行清理、取消，避免后续审批事项以前置条件未完成为理由拖延审批。二是并联为主。通过流程再造，打破部门界限，同一阶段的审批事项同步进行。每一个阶段，各部门都要加强沟通，采取并联审查方式，实现部门间审批事项并联、项目主体单位前期工作并联、审批事项与前期工作并联。三是信息共享。以政务服务中心为平台，在各相关部门现有业务系统的基础上构建并联审批系统，实现审批信息实时共享、审批业务协同办理，减少公文往来耗时，提高审批效率。目前，房管部门与税务部门在收取税费方面已经实现了信息共享。工商、税务、发改、规划、国土、安监、环保等部门也应尽快共享审批服务信息资料，切实为企业卸包袱。四是限时办结，双向约束。同一阶段，规定时限内，各部门必须办结，没有办结的，视为同意。

（二）要与地方政府机构改革紧密结合。一是通过清理核查，摸清真实底数，编制行政审批事项目录。应将核实后的行政审批事项及已经取消和下放的审批事项，一并在媒体公开，接受社会监督。对通过市场机制、行业自律能够解决的，以及通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的审批事项予以取消或调整。对一个审批事项需多部门、多环节审批的，原则上按照相同或相近的职能由一个部门承担和权责一致的要求进行调整，该取消的予以取消。对基层可以实施的审批事项，按照方便申请人、便于监管的原则，下放管理层级。对确认保留的审批事项，要制定详细的操作规则和程序，包括设定依据、申报条件、流转程序、法定时限以及申报时所需提供的材料等，并以多种形式向社会公开，接受群众监督。同时，要特别重视对非行政许可审批项目的清理，列入清理目录的要监督执行到位，严禁设置新的非行政许可审批项目。

二是通过部门“三定”，明确部门的职责任务和审批权限。在“三定”工作中，认真梳理部门报送的各类审批事项，查实法律法规根据，力求做到去伪存真、不留死角，编委审定后载入“三定”规定予以明确。

三是进一步强化部门职责。部门“三定”中既要明确审批权限，还要明确监管职能和责任。要处理好简政放权和正确履行职能的关系，“放”和“管”两个轮子要一起转起来。减少审批事项后，政府部门要转变管理理念，进一步加强日常监管，强化事中、事后的监督，改进管理方式，有效履行职责，既不能越位管理，也要避免管理缺位，克服“一放就乱”的弊病。特别是涉及到经济建设和事业发展上，要严格执行法律法规、发展规划和产业政策，加强对社会关注、群众关心的土地使用、能源消耗、污染排放等事务的管理，要从体制层面研究完善管理的措施和办法，妥善解决好改革后谁来管、怎么管、如何管好管住的问题，形成权责明确、监管有力、公平公正的监管体系，构造政府监管、社会协同、公众参与、企业负责的市场监管格局。对已取消调整的审批项目，要制定替代管理措施，防止管理脱节；对改变管理方式的项目，要规范办事程序，加强监督检查；对保留的审批项目，要明确审批部门和审批人的责任，做到责权统一；对违法审批出现问题的，不但要追究批而不管的责任，也要追究应审批监管而未履行审批监管职能的责任。

（三）要大力发展社会中介组织。加大扶持力度，着眼于培育和发展以外，还应该出台中介组织管理办法，明确中介组织在经济社会发展中的地位和作用，从而为部分政府审批职能的过渡和转换创造良好条件。要推动政府部门取消或放宽市场准入，让中介机构有生存、生长的土壤。将原本由政府包揽的技术审查逐步推向市场，行政审批部门不再承担技术性审查工作，改由具备法定资质的专业中介机构依照国家规范进行审查，行政机关只根据专业中介机构的审查结果，签发格式化的审批意见书，也为下一步网上审批奠定基础。

（四）要加强对行政审批制度改革的组织领导，完善行政审批事项管理体制机制。一是完善行政审批制度改革工作的体制机制。探索建立行政审批制度改革办公室与政务服务中心管理办公室合署办公的模式。各有关部门要统筹协调，密切配合，各司其职，共同做好工作。行政审批制度改革办公室是行政审批改革的实施机关，负责本级行政审批事项的组织清理、规范实施、动态管理、编码以及《目录》的编制、更新、信息共享、考核评估等工作，并经本级人民政府授权公布《目录》；机构编制部门负责本级《目录》所列行政审批事项实施部门的职责审查工作，并结合行政体制改革和机构改革对职责任务和行政审批事项提出调整意见；政府法制机构负责本级《目录》所列行政审批事项的合法性审查工作；监察机关负责本级《目录》所列行政审批事项实施情况的行政监察工作；政务服务中心管理办公室负责纳入集中受理、办理的行政审批事项和相应配套服务事务的组织、协调管理和服务等工作。

二是研究制定《行政审批事项目录管理办法》。在清理核查的基础上，编制行政审批事项目录，保留的行政审批事项要纳入本级行政审批事项目录进行统一管理，对所有行政审批事项统一编码，确立唯一身份，并纳入管理系统实行动态管理。行政审批的实施、监督和公开等都应以《目录》为依据，未纳入《目录》的行政审批事项不得实施。行政审批事项的新增、减少，以及行政审批主体、依据、条件、程序等出现变化的都要到政府行政审批制度改革办公室办理登记、备案。实施行政审批的政府部门要定期梳理本部门各类行政审批事项，明确行使审批权的主体、依据、运行程序和监督措施等，报市行政审批制度改革办公室登记备案后，在政府网站集中公布。

三是推进行政审批和监管分离、行政审批与行政事业性收费分开。审批人员和监管人员不能身兼两职，防止自己审批自己监管。要开展经常性监督检查，对审批人从事审批活动中的违法行为，以及审批部门监督“缺位”的，要依法追究责任。技术审查要从行政审批中剥离出来，交给中介组织承担，全面推向市场，彻底打破行业垄断。进一步优化审批方式，既要把不该审批的项目精简掉，也要把不必要的审批环节精简掉；推进审批重心前移，把审批事项受理办理、业务协调等职责充分授权窗口，一般形式性审批事项直接在窗口办结，需要组织专家会审、现场勘查的复杂事项也可由窗口负责组织实施和协调；把公开化、电子化的办事制度建立起来，最大限度地节约政府和社会成本，优化发展环境，提高政府效率。□作者系菏泽市编办副主任 E：WJJ

关键词：行政审批 职能转变 简政放权