着力探索片区一体化发展新模式

泰安市岱岳区编办

泰安市岱岳区经济总量相对较小、产业结构不尽合理、发展质量低等问题依然存在，特别是乡镇（街道）和园区之间发展不平衡，项目低水平重复建设，特色优势发挥不充分，主导产业不突出，产业集聚水平不高，分散的特色优势未能形成整体的竞争优势，一定程度上影响制约了跨越发展。针对上述问题，泰安市岱岳区委、区政府按照科学发展的要求，统筹规划“一区两园五片”区域特色经济的总体思路，把17个乡镇（街道）和泰山青春创业园、大汶口工业园划分为五大片区，发挥各自基础优势，突出不同经济特色，力促统筹发展、连片发展、融合发展。

一、山东岱岳经济开发区发展情况

泰安市岱岳工业园成立于2000年4月，2012年11月更名为山东岱岳经济开发区，下辖两个经济园区，即：大汶口工业园、泰山青春创业园。2013年，园区地区生产总值123.28亿元，实现地方财政收入6.3亿元。

（一）统筹规划功能和产业定位

岱岳区辖区大汶口盆地石膏储量达360.51亿吨，分别占全省、全国储量的94.6%、63.82%，素有“中国石膏看山东，山东石膏看岱岳”的说法。大汶口工业园作为综合性经济园区，立足石膏资源优势，重点发展规模工业企业，打造一二三产业协调发展的综合型园区。泰山青春创业园位于岱岳新城区，紧邻泰安市旅游经济开发区、高新技术开发区、高铁泰安站，按照“生态立区、科技强区、服务业兴区”的发展战略，立足区位优势，以发展高端服务业为主攻方向，打造高端商贸服务区、高新技术产业聚集区、总部经济辐射区、优化资源配置示范区、一二三产业综合协调发展的经济增长快速拉动区，成为与省会同城、泰西崛起的新城区。

（二）园区与驻地联动发展

1、继续简政放权。适当扩大园区管委会经济社会管理权限，凡是市授予区级的管理权限，除国家另有明确规定外，一律直接授予园区管理委员会。建设项目审批、核准、备案，除特殊产业、行业外，原则上直接放权或委托园区办理。按照省、市政府有关规定，园区的建设用地出让金净收益、城市基础设施配套费、污水垃圾处理费等税费重点用于驻地建设和发展。

2、加大财税扶持。调整完善区以下财政体制，进一步理顺区级与园区、乡镇（街道）财政分配关系，积极探索与扶持片区加快发展的有关财政政策。为调动园区、乡镇（街道）发展经济积极性，按“属地管理”原则划分税收归属，对辖区内的企业税收、城市教育附加等收入全部计入乡镇（街道）财政收入；两园区及粥店街道完成的财政收入，增量部分实行区与园区、街道3：7分成。进一步完善出口退税负担机制。加大财源建设扶持力度，根据区级财力情况逐年增加财源建设资金，争取省、市财源项目的支持，不断加大招商引资力度，及时落实好各项鼓励扶持政策，促进建设项目早投产、早见效，切实扩大财源建设规模。

通过园区与驻地联动发展，大汶口工业园完善“九纵九横”道路框架，电力、供水、污水处理、通讯设施齐全，基本实现了“七通一平”，燃气管道已经铺设、连接到大汶口镇和马庄镇，交通路网建设已联到一起、相互贯通；泰山青春创业园科学规划“一心四轴”蓝图，着力提升基础设施建设水平，初步搭建岱岳新城发展框架。两园区与相邻乡镇基础设施建设实现相互贯通，深度融合，为镇园合一、无缝衔接奠定了基础。

3、园区引领“抱团发展”。大汶口工业园和泰山青春创业园以发展经济为主，驻地满庄镇和天平街道承担辖区社会事务管理职能，园区引领乡镇“抱团发展”，实现了跨越发展。

一是经济指标实现了新提升。2013年，大汶口工业园规模工业实现主营业务收入45亿元、利税2.4亿元，分别增长24.3%、26%。泰山青春创业园规模工业实现主营业务收入73亿元、利税4.7亿元，分别增长17.94%、26.2%。二是项目推进实现了新跨越。2013年，大汶口工业园实现招商引资实际到位资金35亿元，有7个项目列入市级重点项目。泰山青春创业园引进过亿元服务业项目11个，特别是投资100亿元的天房城市综合体、投资50亿元的碧桂园·凤凰城、投资25亿元的汽车百货广场等项目顺利签约，为园区经济的持续快速发展和产业结构“转调创”奠定了坚实基础。三是发展环境实现了新优化。坚持以工业发展带动服务业提升，创优发展环境。泰山青春创业园注重科技支撑，建立了中科院武汉分院研究基地，大专院校等科研单位与10家企业联姻，通过“企业发展我受益，企业有难我受损”教育活动，净化了发展环境。2013年园区驻地天平街道被授予“省级文明村镇”荣誉称号。大汶口工业园繁荣发展商贸物流业，全力打造太阳部落、天颐湖和天乐城三大旅游景区，加快旅游设施建设和文化品牌推介，被评为全国青少年户外体育活动营地、全省第一批省级现代渔业园区；太阳部落游客人数在省内四大游乐园中排名第一，获评山东“2013游客最满意十大景区”，有力地促进了园区乃至全区文化旅游业发展。

二、开发区发展中遇到的问题

（一）开发区地位需要进一步明确

目前我国尚未出台全国性的正式法律对开发区的相关问题进行规制，开发区法律主体地位不明确；而且大汶口工业园和泰山青春创业园作为省级经济开发区，管委会性质属区直属事业单位。这些先天不足，不仅造成开发区管委会行使行政管理职能和行政执法权的主体不适格，也有违政事分开的事业单位改革原则要求。目前大汶口工业园和泰山青春创业园只有一定的经济管理权和部分社会管理权，导致园区发展过程中出现部门分割、职能交叉、政策不畅通等问题。

（二）职能权限和发展空间受限

大汶口工业园和泰山青春创业园没有一级行政管理部门的职能权限，加之岱岳区为市辖区，没有县级政府在发展规划、土地审批等方面的职权，致使经济开发区的管理权限不到位，导致招商引资项目签约落地难，制约了园区经济发展；大汶口工业园和泰山青春创业园规划建设用地空间不足，现有的城乡统筹总体规划和土地利用规划均是依据辖区乡镇、街道为主体编制，受人均建设用地指标和基本农田保护制约，导致可使用土地越来越少，难以满足项目区快速发展的需要。

（三）人员编制不足

随着园区建设规模的扩张，辖区内人口不断增加，文化、教育、卫生、计划生育、劳动就业、社会治安等社会性事务越来越重，导致园区“人少事多”的矛盾日益凸显。同时，受编制员额限制，园区规划、建设、环保等经济发展急需的专业人才匮乏，在一定程度上制约了园区发展。

三、对策思考

（一）根据开发区不同发展阶段确定其性质和功能定位

具体而言：开发区发展初期，其主要矛盾是经济建设，且功能区比较单一，社会事务较少，此时开发区的功能定位应以发展经济为主，社会事务由地方政府管理；开发区发展中期，各功能区初具规模，各项社会事务管理任务增加，但主要矛盾仍然是经济发展，应仍以发展经济为主，社会事务管理仍由地方政府负责。开发区发展成熟阶段，开发空间已经十分有限，各功能区已经十分完备，其作为经济功能区的使命基本完成，此时开发区的主要矛盾是“身份”问题，开发区作为功能区，但实际运行却是一级行政区。上级政府、地方政府和开发区对开发区管理区域内社会事务逐渐表现出一致性，这是因为开发区到这一阶段，经济发展在政府主导和各项优惠政策的推动下已经十分可观，区域规模不断扩大，上级政府要求开发区在经济发展得有声有色的同时，更多承担地区社会责任；开发区管委会本身规格较一般行政区高半格，也希望同行政区党委政府一样拥有更多行政权限，尤其是社会管理权限；同时，地方政府在不享受开发区“特惠经济”发展成果的前提下，却要替开发区管理诸多社会事务也不合理。这一阶段开发区的功能定位应调整为“经济”与“社会”并重，为下一步与周边行政区整合成立新的行政区做好准备。山东岱岳经济开发区目前应处于中期和后期之间的阶段，所以应将其管委会定位为区政府派出行政机构，代表区政府全面行使相关经济社会管理权限。

（二）以片区为载体，打破行政区划壁垒

结合岱岳区“一区两园”发展思路，以园区为载体打破行政壁垒，整合片区内乡镇的土地等资源，拓展发展空间，真正做实片区，充分发挥各自优势特点，扬长避短，资源共享，利益共享，实现融合发展，提高园区发展后劲和综合竞争实力。一是在保持现有乡镇机构不变的前提下，成立片区建设“一体化”管理委员会（简称片区管委会），由片区管委会对园区和涉及的乡镇实行“一体化管理”；二是对片区内社会事务资源进行布局调整，统筹规划教育、医疗、卫生等公用事业，优化资源配置，完善社会功能，全力推进社会稳定、计划生育、科教文卫、民生事业等各类社会事务全面发展、整体提升。

（三）进一步理顺管理运行体制

一是编制管理上，按照“精简、统一、效能”的原则，科学设置机构，规范职能配置和人员配备，结合园区发展实际情况，适当增加人员编制。二是管理机制上，在“园镇共建、一体化管理”的基础上，促进园区与驻地乡镇高度融合，实现干部人事管理一体化、财政管理一体化、规划一体化、基础设施建设一体化、经济社会发展一体化。

（四）进一步扩大审批权限

结合行政审批制度改革，逐步减少或下放行政审批项目，扩大区级审批权限，强化政务服务体系建设，积极打造便民服务“直通车”。通过合并流程、减少中间环节，对列为市、区的重点项目和招商引资大项目开辟“绿色通道”。□E：FQJ

关键词：开发区管理体制 片区一体化