事业单位法人治理结构初探

姜蕙

一、事业单位法人治理结构的内涵和作用

建立健全公益性事业单位法人治理结构，是推进事业单位改革的重要内容，是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施。其主要作用包括：

（一）完善事业单位运行机制、提高效率。建立健全法人治理结构，政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策，可以有效实现决策的民主化和科学化；事业单位通过落实法人自主权，建立激励机制，最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，从而激发内部活力。

（二）转变政府职能，实现政事分开、管办分离。公益性事业单位建立法人治理结构，政府和举办单位通过委派理事参与决策，监督事业单位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动，事业单位管理层拥有法人自主权，落实用人权、用工权和分配权，成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体，从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题。

（三）实现事业单位投入主体多元化，推进构建公益服务新格局。实现政事分开，管办分离，使每个事业单位成为独立平等的公益服务提供主体，能够弱化因投入主体不同导致的事业单位在资源分配、政策支持和监督管理等方面存在的待遇差别，可以促进解决公益服务供给方式单一、总量不足、事业单位行政化等问题，有利于调动社会力量参与兴办公益事业的积极性，促进公益服务新格局的形成和公益服务市场的健康有序发展。

（四）加强对事业单位的监管，强化公益属性。通过建立健全法人治理结构，引入外部理事，在决策和监督中体现各方利益，能更好地规范事业单位的行为，遏制事业单位不合理的利益取向，保证其公益属性的实现。

二、目前制约法人治理结构发挥应有作用的因素

（一）不愿放权，认识不透。目前，在不少人的理解上，法人治理结构的主要内容被单纯定义为“四个一”，即：建立一个理事会，选好一个管理层，制定一个章程，完善一套制度。因此，一旦决策层和管理层人员名单确定，章程和制度制定后就认为法人治理结构已经达成。事实上对为什么要进行法人治理结构建设不甚了解，对“四个一”框架的实质目的毫不清楚，对如何真正按照“四个一”来运行更不愿深入思考；主管部门从自身利益考虑，不愿放权、不想改革，怕失去对事业单位的话语权，对涉及利益深处的事项不敢也不愿触碰；而事业单位已经习惯于传统的管理模式，对试点改革存有顾虑，担心改革后主管部门会从财力、物力等方面减少支持，会使其的发展受到制约，因此大多抱有观望态度，反应冷淡，缺乏主动性。

（二）管理体制未突破，关系难理顺。如按照章程规定，遇到重大问题管理层要向理事会报告，理事会的理事长都是由主管部门的分管领导兼任，理事长作为主管部门的副职需要再向主要领导汇报才能决策，势必造成层次多、效率低。理事会和主管部门之间的关系难以理顺。相对于事业单位而言，举办单位拥有较大的财权、事权、人权等。政府财政通过举办单位为事业单位的设立提供开办资金，提供运行经费。同时，举办单位代表政府，具体负责组建代表政府意愿的决策机构。如果不能明确举办单位的权利、义务，举办单位在事业单位运行过程中很有可能出现行政权力“越界”倾向，过多干涉事业单位的自主管理。如此，理事会就会逐渐沦为“傀儡”，在形式上存在，没有真正的决策权。

（三）配套政策难到位，成效难体现。法人治理建设涉及各方面内容，需要顶层的制度设计和政策的配套建设来支撑。法人治理的架构搭建后，人事、财政等相应的配套政策上级一直未能出台，事业单位缺乏有效的运行机制和有力的监督管理。对于企业而言，其效益的好坏可以通过利润来反映，但事业单位所从事的社会服务是非物质和无形的，很难用客观标准来衡量绩效。现行的事业单位绩效考核制度与事业单位取得的社会效益和经济效益不相匹配，基本上形同虚设，一般只要单位存在，无论运行好坏，财政照样给钱。同样，在现行的干部、人事管理体制下，理事会对管理执行层的人事决策自主权没有真正落实，理事会对事业单位人员的升职降职、录用辞退等方面也难以真正实施。

（四）法人自治能力弱，内生动力不足。任何法人都是由人和财产组成的，这两个因素是法人的必备条件。但从事业单位法人个体来看事业单位数量过多、力量分散、形式单一。事业单位从业人员少，资产规模小，一些事业单位没有独立帐户和经费来源，与主管部门在同一场所办公，习惯于按部就班守摊子，缺乏进取心和创新精神。建立法人治理结构后，各职能部门和服务对象代表等外部理事的参与给事业单位带来了生机和活力，但也存在明显的问题：外部理事对事业单位业务不够精通，事业单位具体运行情况与他们本身并没有多少联系，缺乏有效的制约措施，这些都造成理事难以发挥作用。

三、充分发挥法人治理结构作用的对策措施

（一）有的放矢，界定一个范围。事业单位涉及教育、科研、文化、卫生、体育、新闻、出版、机关后勤等方面，种类繁多，性质各异，规模大小不一。因此，事业单位法人治理结构的适用范围必须研究明确。凡是面向社会提供公益服务、涉及利益相关者较多、规模较大的事业单位，如基础性或社会公益性科研机构，基础应用科研及技术推广机构，公共文化、卫生、就业服务机构，普通高校、中等职业学校、非营利性医疗机构，以及评鉴机构、咨询服务机构等，适用法人治理结构。凡是为机关提供技术性、事务性、辅助性的事业机构，则不适用法人治理结构。

（二）内外合力，完善两大制度。事业单位法人治理涉及外部制度环境和内部运行规则两大方面，要实现事业单位法人治理结构的平稳运行，制定和完善内外两方面的制度和规则相当重要。

从外部制度环境看，需要研究制定有关事业单位的法人地位、权利义务、监督管理等方面的法律法规。需要研究出台事业单位法人治理准则，对事业单位理事会、管理层的构成、职责权限、产生方式和相互关系等作出明确规定，指导事业单位建立和完善规范的法人治理结构。要同步建立有效的外部监管机制，政府和有关部门对事业单位的监督管理，是事业单位按行为规则和服务标准提供公益服务的重要保证。相关职能部门如组织、财政、人社等要研究建立相关配套政策，真正落实事业单位法人的用人自主权、财产权、分配自主权等权力。同时，研究制定专门针对事业单位的绩效评价办法，探索建立一套综合公益性宗旨实现程度、财务情况、服务质量、效率效能等多项指标，定性评价与定量分析相结合的评价体系，将评价结果作为理事选聘、经费预算、管理人员任免以及机构编制调整的重要依据。另外，要进一步建立健全相关信息公开制度以及涉及重大社会公共利益事项的公示制度，主动接受社会监督，提高工作透明度。

从完善内部规则看，最重要的是制定一份高质量、有可操作性的事业单位章程。事业单位章程如同事业单位的小宪法，是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。事业单位在制定章程时，应根据有关法律法规和本单位实际，明确理事会和管理层的构成、职责和产生方式等。同时，要强化事业单位章程的法律效用，通过章程落实事业单位法人权力。

（三）把握全局，强化三点认识。建立和完善事业单位法人治理机构是一个涵盖面广、系统性强、持续时间长的过程。必须抓住时机，毫不懈怠，持续推进。

1.法人治理结构建设是一个系统的制度安排。建立和完善事业单位法人治理结构是对事业单位管理体制和运行机制的重大变革，涉及法律制度、组织架构、权责划分、运行规则和利益调整等诸多方面，内涵十分丰富。应从事业单位的实际出发，在借鉴已经开展的广东等先行地区有益经验的基础上，建立和完善事业单位法人治理结构。

2.建立和完善事业单位法人治理结构是一个长期的过程。它涉及面广，政策性强，改革任务艰巨复杂，并受多方面的影响和制约，不可能一蹴而就，绝不能草率完成，放松懈怠。应该抓住时机，步步为营，持续推进。在试点中探索，在探索中完善，深入理解推行法人治理结构的初衷目标，切实发挥法人治理结构在事业单位分类改革中的关键作用。

3.必须不断强化对相关部门和事业单位的引导力度。每一个新生事物的诞生，人们对它的认识都需要一个循序渐进的过程。中国传统文化中管制的观念根深蒂固，对命令式的下级服从上级习以为常，但民主协商、共同治理的意识相对薄弱，同时政府主管部门历来对事业单位视如己出，对其直接管理和控制不容置疑，这些观念必然要经过长期的宣传和引导才能逐步扭转。

（四）统筹兼顾，理顺四组关系。法人治理结构建设目的是要理顺举办单位与事业单位、所有权人与管理者等各方面关系，落实事业单位法人自主权，使事业单位真正成为依法自主运作、独立承担法律责任的公益服务主体。

1.要理顺主管部门和事业单位的关系。政事分开，管办分离，落实事业单位法人自主权，是构建事业单位法人治理结构的关键。要实现所有权与管理权的真正分离，举办单位的权力既不能缺位，也不能越位。主管部门应行使所有者（出资人）的职权，可以通过委派有关人员在事业单位理事会中担任理事，参与事业单位的决策和监督，初步完成从传统意义的行政领导转向现代意义的法治领导。要建立起适应市场经济发展的法人治理结构，把事业单位打造成适应市场的法人实体和竞争主体，由社会来评价事业单位业绩，实现优胜劣汰，整合资源。同时打破政府投资事业单位的唯一途径，鼓励民间资本、社会资本投资事业单位，实现投资主体多元化。

2.要理顺理事会和职工代表大会的关系。在事业单位法人结构中，出资者把决策权交给了理事会，理事会依照法律法规、国家相关政策和本单位章程开展工作，代表出资者行使事业单位的重大事项决策权；而职工代表大会是依据法律法规行使职工民主管理权力、保障广大职工利益的法定机构，主要负责组织职工对管理进行参与和监督等。因此理事会和职工代表大会各有侧重，缺一不可，处理好两者关系，能促使出资者和劳动者的权益达成双赢。

3.要理顺事业单位和人民群众的关系。事业单位作为政府满足人民群众公益服务需要的主要载体，必须理顺事业单位和人民群众的关系，才能充分体现其公益性质。要在制度上保障人民群众监管公益事业的权力和公平享受公益服务的权益，落实人民群众主体地位，事业单位理事会应该包括服务对象代表参与组成，服务对象代表必须由人民群众推选产生。直接关系到人民群众切身利益的事业单位，事业单位以外人员担任的理事要占多数。要通过制度性措施，确保人民群众直接参与事业单位决策，确保事业单位全心全意为人民群众服务。

4.要理顺外部理事的权责关系。按照相关政策要求，开展法人治理结构建设，除了事业单位的管理者和代表外，还要选择一定数量的外部人员进入决策层，包括相关职能部门人员以及服务对象代表等。引入一定比例的外部理事，既能推动事业单位公益目标的实现，也对事业单位内部控制风险进行了有效防范。但外部理事毕竟是业务“门外汉”，而且不承担经营风险，较大程度上影响其作用发挥。必须明确外部理事的权责关系，提升参与决策的履职能力。一方面，要定期向外部理事报送相关信息和材料，加深其对业务的知晓度，加强外部理事与服务对象的沟通交流，保证其在决策时能够吸收民意，不断提高履职能力和水平；另一方面要建立考核激励机制，制定和完善理事会责任追究办法，探索将政府部门委派的理事的履职情况纳入部门年度绩效考核范围，建立理事奖励制度，对成绩突出的给予适当奖励，激发外部理事的履职积极性。□作者单位：江苏省海安县编办 E：YWJ

关键词：法人治理结构 事业单位 改革