怎样补齐国资监管的短板

●本刊记者/陈庆

5月中旬，四川省委、省政府下发《关于深化国资国企改革促进发展的意见》，四川新一轮国企改革的“路线图”就此拟定。在国家层面还未公布混合所有制改革方案的背景下，四川并不是第一个“抢先者”，据媒体披露，目前已有上海、湖南、山东等地的改革方案陆续出台，并引发热议。

从各地的改革方案来看，为配合“发展混合所有制经济”这一国资国企改革的重要目标，并对十八届三中全会提出的“以管资本为主加强国有资产监管”的精神予以呼应，在各地改革方案中强调建立健全更为有效的国资监管体系，成为有关国资监管的主要论述角度。

国有资本与不同性质的资本相互融合，是增加了国资监管的难度，还是为国资“防腐增值”提供了创新性监管保障的契机？

优化监管架构：从管资产到管资本

“管得太宽太细，反而起不到应有的效果。”过去，在“国资监管机构—国有企业”的二层架构监管模式下，国资委对国有企业大包大揽的管理方式，造成了“婆婆难当”的局面。“过去是直接管资产，细到企业管理层配什么公车、坐什么机舱都要管。今后将从过去直接管资产，逐步转到以管资本为主，国资监管部门不直接干预企业具体事务。”省国资委有关负责人这样表示。

防止将国有资产监管职责混同于行政管理职能，是本轮改革中要予以厘清的重要课题。在我省召开的四川省深化国资国企改革工作会议中，魏宏省长指出对国资国企的监管要建立“国资监管机构—国有资本运营、投资公司—国有企业”三层架构的监管模式。

在这种三层架构监管模式下，国资委“出资人”的角色更加突出，而原有的一些职能将会弱化甚至放弃。“在新的监管体系下，国资委的职能定位是以管资本为主加强国有资产的监管，更加突出了出资人代表的性质，更加强调了从出资人的角度来加强监管。”近日，国务院国有资产监督管理委员会副主任黄淑和对媒体作了这样的表述。

那么，国资委除了“管资本为主”，管政策、管发展环境之外，过去承担的其他一些管理职能交给谁？省国资委主任刘国强表示，要在能源、机械、金融等若干领域组建若干国有资本运营公司，改组若干国有资本投资公司，国有资产监管机构对国有资本运营、投资公司履行出资人职责，并授权国有资本运营、投资公司管理经营所投资企业的国有资本。

这就意味着，以市场化为导向的国有企业的具体事务，交由建立现代企业制度的国有资本运营（投资）公司集中统一监管，按照市场规则运作。“监管架构的优化，资本运营平台的建立，必将大大减轻过去国有企业行政化造成的种种束缚，增强企业的市场竞争能力。同时，政资分开、政企分开、所有权与经营权分开，使得不同的市场主体之间能够对等开展合作，也避免了非公资本过去抱有的‘直接跟政府打交道’的顾虑。”省社科院副院长盛毅说。

国有资本与不同性质的资本相互融合，是增加了国资监管的难度，还是为国资“防腐增值”提供了创新性监管保障的契机？

坚持分类管理：监管走向“精细化”

《意见》明确提出，要坚持分类监管，明确不同类型企业的功能定位，实行分类监管和考核，提升国有资本监管的科学性、针对性、有效性。

“根据我省企业实际，将国有企业原则上分为功能性、竞争性两种类型，并针对不同类型的国有企业，分别从领导人员配置、薪酬管理、业绩考核、目标责任、监管重点等多方面设置不同的标准、方法和要求，实行分类监管。根据国有资产布局结构和企业发展战略调整及企业不同发展阶段，还将动态调整国有企业分类。”省国资委有关负责人说。

据记者了解，“一企一策”是我省积极稳妥推进改革的一大亮点。刘国强指出，国资国企改革工作，要坚持分类推进、分布实施，“坚持成熟一个推进一个，不搞‘一哄而上’和‘一刀切’。”

对此，盛毅认为，目前改革还处于试点阶段，并未全面铺开，但是“一企一策”的改革原则，将提高监管的针对性和有效性，对国有独资、国有控股和国有参股等不同类别的企业起到科学监管、动态监管的作用。

多方共同监管：“混合”催生制约

2010年1月，成都市一桩侵吞国资大案经媒体披露，引发社会广泛关注。原成都市旅游服务公司总经理刘子皿、副总经理赵洪远等多名高管在国企改制中采用隐匿资产、虚假做账等手段，侵吞国有资金4700余万元。

这一案件虽然经群众实名举报得以破获，但国有企业监管隐患再次引起热议。

“涉及到监管的问题，国有企业这些年有一个特点，在政府监管不太强或者是不到位的情况下，国有企业自己承担了主要监管职能，监守自盗的情况难免发生。”有关人士这样评价。

在新一轮的国资国企改革中，让国有企业从“一股独大”走向混合所有制，在企业治理结构上有利于市场化和规范化，无形中也引进了外部监管者。

刘国强介绍，在促进治理结构规范化方面，竞争性企业实行外大于内的董事会结构，董事长和总经理原则上分设，党委书记一般由董事长兼任；功能性企业原则上董事长为法定代表人，经法定程序可兼任总经理，党委书记可单设。推行选人用人市场化方面，竞争性国有企业对新选任企业经理层人员（包括总经理在内）原则上都实行市场化选聘，功能性国有企业应逐步提高企业经理层人员的市场化选聘比例，激励约束机制也将随之变化。

在混合所有制的企业中，在投资管理、公司治理、职业经理人管理、管控模式、考核分配等方面，将更加突出市场化的改革措施和管理手段。“多元股权的格局，有利于形成不同利益方的共同监管。你中有我，我中有你，利益攸关，进退与共，使得国资在运转协调、有效制衡的企业法人内控体系下，得到更为有力的监管，同时也能够催生活力，实现保值增值的目的。”省国资委有关负责人表示。

此外，在大的发展背景下，党政部门纪检监察审计的力度不断加大，也从外部为预防和惩治国企腐败现象提供了有力保障。在近日召开的四川省深化国资国企改革工作会议上，省政府副省长刘捷指出，要按照《意见》要求，建立健全规范的董事会；完善监事会内设外派制度，充分发挥监事会作用，推动监事会监督与出资人财务审计监督、纪检监察监督有机结合，发挥监管合力。