基于知识管理的政府信息资源整合与共享研究

默秀红，郭素菊

(1.河北政法职业学院，河北 石家庄 050061；2.河北广播电视大学，河北 石家庄 050071)

基于知识管理的政府信息资源整合与共享研究

默秀红1，郭素菊2

(1.河北政法职业学院，河北 石家庄 050061；2.河北广播电视大学，河北 石家庄 050071)

我国政府信息资源在建设与发展过程中存在着资源布局缺乏整体规划、信息技术缺乏统一标准、信息类型复杂多样和部门间的信息利益冲突等多方面的问题。如何在加强数据协同相关性的基础上，通过加强政府信息资源整合来提高信息资源的综合应用集成能力，从而实现政府数字信息资源的高度共享，这对构建社会化的信息服务系统，打造高效的电子政务具有重要的理论指导和现实意义。

政府信息；信息资源；知识管理；整合与共享

随着现代通信、计算机和网络技术的发展，数字信息技术发展日新月异，以电子政务为主的政府信息化发展进程也逐年加快。目前政府各级部门和相关机构的服务系统都纷纷致力于各类信息服务业务拓展、转型和优化，然而，在政府信息服务实践工作中仍然存在部门间、行业间和系统间的信息壁垒，这严重制约着政府各职能部门、业务系统之间的协作和工作效率，也是影响政府数字信息服务发展的瓶颈。本文将针对我国政府信息资源在建设与发展过程中存在的问题进行深入研究，提出如何在加强数据协同相关性的基础上，通过加强政府信息资源整合来提高信息资源的综合应用集成能力，从而实现政府数字信息资源的高度共享，这将对构建社会化的信息服务系统，打造高效的电子政务具有重要的理论指导和现实意义。

一、我国政府信息资源管理现状

从1999年我国开始实施“政务上网工程”以来，我国的政府信息资源建设取得了较大的进展。到2008年，全国政府域名(gov.cn)下的网站已发展到30 913个，100%的省级政府和国务院组成部门、98.5%的地市级政府，以及初步统计超过85%的县区级政府已经建立了政府网站[1]。各级政府网站的内容更加丰富，专业性也更强，为用户提供了政府职能、职责以及办公指南等，网站上还定时发布和更新国家政策信息、法律、法规和经济计划等；中央和地方的工商、海关和税务也都推出了网上办公业务，这些使得我国的电子政务建设得到了长足的发展。但是伴随着电子政务的推进和实施，形成了大量的政府数字信息资源，这些海量数据资源由于人为和技术障碍等原因，缺乏有效的全面整合，还存在着政府信息资源开发利用程度不高，公众获取信息效率低等一系列问题，严重限制和阻碍了我国政府信息资源的有效利用和充分共享。

二、信息资源共享障碍分析

1.信息资源缺少统一规划

从政府信息资源的整体布局来看，我国政府信息化建设大多是按部门展开的，由于缺乏顶层设计的整体性规划和建设思路，致使政府部门间缺少必要的合作和协调。各系统、部门间在没有国家统一建设目标的明确指导下，各部门往往会根据局部信息建设的目标需要进行规划和实施，从而造成政府信息资源在配置上处于“条块分割、相互屏蔽、各自为政”的状态[2]。这不仅导致信息资源在组织结构上出现规范程度不高、匹配性差、集成度低等问题，还会形成政府数字信息资源的重复建设，造成重大资源浪费。

2.信息开发缺乏统一技术标准

行业和部门间对政府信息资源的组织和管理，多是根据自身特点和本部门业务的需求，围绕本部门单项业务孤立地进行引进或开发系统，由于缺乏统一的技术标准，其开发的软件、数据标准和格式都不统一，形成了众多分散、异构和相互封闭的信息资源系统，致使资源组织混乱、数据无法衔接，交换困难，形成彼此隔离的“信息孤岛”。因此造成网络即使互连数据也不能互通，难以有效实现跨部门、跨系统的信息共享和协作。即使完全协同一致的业务过程也被人为地打碎和分割，从而造成政府各部门、行业间的信息流通障碍重重，难以实现信息的公共获取和利用，更无法满足政府信息资源的集成和共享。

3.信息利益各方的冲突

政府部门发布的信息，往往涉及到各方面的利益，由于政府部门间的组织结构、文化建设和利益分配等管理问题，致使掌握特殊权力的组织或部门对公有的价值信息产生“过度保护”，不能及时将某些特定信息及时公布。在中国传统政务体制中，由于政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化和获利途径审批化的弊端，导致大量特定信息被某些权力部门或集团所截留，或成为政府部门和个人寻租的基本资源，这种依靠职权和工作便利来阻塞、截留信息，或使信息在传播过程中变慢，都直接影响了我国政府信息资源的有效公开利用，而成为政府信息资源在规划建设中的一大阻碍。

4.信息资源的采集和存储问题

伴随着互联网、物联网、传感网、云计算等新一代信息技术的推广和普及，引发了政府各类数据和信息的大幅度增长，新的数据源和数据采集技术的出现使政府的信息、数据类型增多，特别是各种非结构化和半结构化的数据增多。提供信息的网站或媒体因来源不同导致了信息资源的采集格式不同与存储方式的不统一。同时信息采集的不规则、不完整性造成信息的查找、定位困难，信息检索和处理难度的增加，也会影响政府信息资源在跨部门、跨领域的业务协同中实现共建、共享和互操作。因此，加强政府数字信息资源的开发、组织、提炼和深度整合，是实现政府信息资源共享的重要基础和保障。

三、基于知识管理的政府信息资源整合与共享策略

从我国政府信息资源发展现状来看，通过数年的发展，我国的电子政务历经了以数据管理为中心的第一代电子政务和以信息管理为中心的第二代电子政务两个发展阶段。随着社会和经济的不断发展[3]，电子政务的发展到了第三阶段，即以知识管理为中心的第三代电子政务。目前第三代电子政务发展到了知识管理的新阶段，即在基于知识管理理论与方法的基础上，通过对不同层次、不同类型的政务信息资源与服务的横向整合，深刻挖掘政府信息资源的内在潜力，来实现政府业务协同和信息资源的全面共享，为社会公众提供无缝隙的全方位服务。

1.知识管理应用于政府信息资源建设的必要性

知识管理是提高政府信息资源开发、整合、利用和创新等科学管理的必要途径。政府信息资源是政府在履行职能过程中产生或使用的信息。包括政务部门在业务过程中产生的信息资源和政务部门为履行管理国家行政事务的职责而采集、加工、使用的信息资源。在随着web2.0和物联网的深入发展同时，政府搜集到的社会各行各业的杂乱无章信息日益增多，在这浩如烟海的信息中怎样为社会和公众提供快捷和个性化的服务呢？因此必须借鉴科学的管理方法——知识管理。对搜集到的数据和信息，经过科学而系统的归纳、分析、优化和提炼后，上升和转化为具有经济价值和管理效应的知识；然后根据不同应用领域的特征整合成便于操作、易利用、全面有组织的知识集群，来构建政府工作所需的信息资源知识库，将知识管理的成果持久地固化下来，并高效地应用于政府的各个实践管理领域，从而提高政府部门的内部政务建设和外部为民服务的办公效率，真正提高公众对政府的满意度，建设公民满意的政府。

运用知识管理，是实现政府信息交流和共享的有效途径。知识管理重在对隐性知识的挖掘,能够把信息与信息、信息与人、信息与过程联系起来,通过构建网络知识互动平台,来挖掘领域专家的咨询建议，以及公众可以公开参与国家政务管理所表达的个人诉求和对公共问题所持的观点和看法等这些非正式的、非结构化的隐性知识。因此，通过开放性平台的互动交流、沟通，既可以发挥公众集体智慧的创造力，从智力和知识资产中创造价值,又可以提高政府决策的科学性。

2.加强政府信息资源数据库整合构建

信息资源的多样性，决定了政府信息资源具有来源广泛、种类纷杂、形式多样的特征，巨大的信息量，造成了数据冗余且相互关联程度低的“信息孤岛”现象，同时用户的检索也更加困难。因此，需要通过整合把这些分散的数据和信息集中、有序地关联起来，把检索系统集成起来，提高政府信息资源的利用效率。因此，只有将原本离散的、分布的、多元的、异构的信息资源通过逻辑的、物理的方式组织为一个整体,将其标准化、规范化地纳入到知识库当中才有利于知识的整理、控制、共享、应用和创新。

知识库构建要以用户的知识需求和服务目标作为收集整合知识信息的主要依据。政府知识库是指政府系统共建的知识信息库,内容涉及政府管理的每个领域,根据服务对象政府(事业)、企业和个人用户对信息的需求，政府知识库应该包括政府决策信息、舆情研判信息、地方职能部门的业务信息和社会公众需求的民生政策文件、社会服务信息等内容。数据库建设中应坚持统一规划、统一标准、全网共享的原则,利用数据的组织、转换技术、索引技术、数据描述技术和信息自动化处理技术等，对于每一个资源库应做到统一设计、分别建设，既要做到数据的安全性和完整性，又要使数据库的建设具有动态性，能够及时增加动态变化的数据，使数据变化随用户需求而动态性改变，建成统一的服务于办公业务网的数据库群，真正实现政府信息资源的互联和共享。

3.政府信息资源整合与共享框架构建

政府信息资源建设的核心是以政府信息资源的开发为基础，通过全面整合，实现政府机构之间信息资源的互通与共享，为公众提供无缝隙服务。因此，依据信息资源建设整体化、标准化和用户需求的原则的基础上，充分考虑信息资源的内容、类型和技术标准等综合因素对信息资源建设的影响，以政府信息资源整合的概念和功能框架为依据，构建了面向政府(事业)、企业和社会公众的政府信息资源整合与共享框架模型[4](如图1)。

图1 政府信息资源整合与共享框架

该框架模型中，共包括五个层次，分别是基础层、资源层、管理层、服务层和应用层。该框架模型的核心是政府信息资源管理层，管理层在基础层和资源层的支持下，通过对政府数字信息的识别、提炼、合理开发、整合和利用等，形成了具有内在逻辑关系的政府信息资源虚拟数据库。具体而言，各部门按照统一规范标准，通过整合本部门业务系统数据，形成了节点目录和节点共享数据库，即分布式业务数据库，存放着各部门开展业务工作必需的信息，又可以根据具体情况，通过统一的共享服务平台和面向广大用户的平台接口，为跨部门协同提供共享数据库的获取，是实现“一站式”或“一门式”服务和业务集成的关键。此框架还可通过用户的反馈系统，打破原有系统的信息壁垒，增进交流和共享，为广大用户提供快速、高效和个性化的满意服务。

以上政府知识框架的构建，在基于数据统一、知识共享为目的的基础上，通过对政府各种信息资源规范化的整合，形成了跨系统、跨部门政府信息资源共享交换的格局与平台，这从理论和实践上解决了政府在信息建设中的资源协同共建集成服务和互操作等问题，为真正实现政府信息资源的共享与创新提供了必要的支撑与依据。

四、政府信息资源整合共享机制的建立

1.加强顶层设计，做好整体规划

为了破解政府信息资源存在的“重复建设”和“信息孤岛”现象，提高资源的利用率，需要采用顶层设计的思路，根据现阶段政府信息资源工作的建设目标，结合我国现实发展的客观需要和基础条件，从国家政策、总体架构(Enterprise Architecture，EA)上进行宏观上调控和统一规划，集成发展，高度整合，形成全国统筹协调发展的格局，实施跨机构、跨部门之间的信息共享和业务协同，从而促进我国政府信息化建设的快速发展，提高政府政务的信息化服务水平。

2.制定统一技术标准

在政府信息资源管理中，异构的硬件、软件、数据标准在一定程度上阻碍了政府信息资源共享，因此可以采用Web Service和SOA等先进的整合技术，建立统一规范数据标准，促进地理数据协同开发和使用，不断提高异构硬件、软件和网络的互操作性，实现跨部门政府信息资源的整合和共享。

3.制定和完善相应的法律法规

法律制度的建立和健全，也是影响政府信息资源公开与共享的重要因素。我国在学习发达国家的先进经验的基础上，可根据自身的具体国情，加快制定和完善我国法律、法规及相关制度，明确国家信息公开使用的范围、标准，以及各相关主体的责任、权利和义务等，以保证政府信息资源的获取、整合和共享有法可依，从而来打破政府特定信息的垄断，为实现政府信息资源共享奠定基础。

4.做好信息的安全保障

加强政府信息安全防范，提高信息安全保障，是做好电子政务服务的前提，因此各组织部门要完善信息资源安全监控体系，综合运用各种先进的安全技术，如安全访问技术、身份认证技术、安全审计和跟踪技术等，积极预防计算机病毒、网页篡改、系统非法入侵、数据泄密、网站欺骗等非法的信息破坏行为，是解决政府信息资源在建设和共享中的一项最基本的问题。

总之，政府数字信息资源整合与共享体系的建设是一项复杂的系统工程，影响政府信息资源共享的阻力不仅仅是技术因素，而更大的阻碍是人为因素。参与方(组织或个人)都不愿意无偿地分享自己的知识，先进的技术平台必须还有相应的“软”环境来支持。缺乏有效的合作原则和良好的利益原则，没有支持资源共享的组织文化、组织结构以及国家强有力的政策和法律制度做保障，要实现真正意义上的政府信息资源共享就还有一定的难度。

[1]杨学山.大力深化地方电子政务信息共享和业务协同工作[J].信息化建设，2009(1)：8-12.

[2]崔虹燕，马桂琴.数字城市信息资源整和与共享服务[J].情报资料工作，2013(5)：55-88.

[3]王知津，谢丽娜，李赞梅.基于知识管理的政府数字信息资源整合模式构建[J].图书馆，2011(1)：27-30.

[4]来剑波.构建面向政府企业公众的智慧上城应用系统[EB/OL].http://it.gmw.cn/2013-10/13/content_9159132.htm?flashget_tech_jsp.

ResearchontheIntegrationandSharingofGovernmentDigitalInformationResourcesBasedonKnowledgeManagement

MO Xiuhong1, GUO Suju2

(1.Hebei Professional College of Political Science and Law, Shijiazhuang, Hebei 050061; 2.Hebei Radio & TV University, Shijiazhuang, Hebei 050071, China)

There are some problems existing in the process of construction and development of government information resources, such as the lack of overall planning for the layout of the resources, the lack of uniform standards of information technology, the diversity of information types, conflicts between different departments. How to improve the comprehensive application of information resources, by strengthening the integration of government information resources based on strengthening the relevance of the data to achieve a high degree of shared government digital information resources, has an important theoretical and practical significance to the construction of socialized information service system and the building of effective e-government performance.

government information; information resources; knowledge management; integration and sharing

2014-05-16

2012年河北省社会科学联合会课题项目《基于知识管理的政府信息资源整合共享模式研究》(201203076)

默秀红(1970-)，女，河北新乐人，副研究馆员，主要从事信息资源开发与服务研究。

D630

A

1008-469X(2014)05-0102-04