PX事件的参与方博弈与危机治理

刘凌旗

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

PX事件的参与方博弈与危机治理

刘凌旗

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

自2007年至今，全国多个地方先后出现反对PX项目的非理性事件。在相似的危机情境中，地方政府、企业、公众和媒体等参与方形成了复杂的博弈与分立态势。危机治理旨在通过对公共事件的多方分析和治理系统的逐步完善，构建出政府与社会良性互动的参与式情境，进一步推动国家治理体系现代化的发展。在处理PX事件中，具体表现为知情权、参与权的维护以及大众意识的纠偏，从而培育具有公共精神的公民实体。广泛包容性的国家治理系统离不开参与式危机治理的均衡走向，在多方博弈管理的路径下提升整体参与者行为预期的制度化：一要健全外部机制，二要培养多元参与方的协作意识。

PX事件； 公共参与； 多元博弈； 危机治理

在当下的危机治理的过程中，如何应对公共事件，实现社会多元主体的良性互动，是考验政府能力和决策重要课题。就公共政策的层面而言，公众参与指的是公民在政府制定政策过程中，借助某种途径和方式，直接或间接地影响公共政策的制定过程，使其有利于特定团体利益或社会公共利益的实现。20世纪90年代中期以后，国家与社会的良性互动和相互增权理论逐步成熟，Joel S. Migdal的“国家在社会中”、Peter Evans的“嵌合型自主”成为修正国家主导论的典型。在这种视野下，国家与社会趋向交融与整合*Migdal主张国家与社会的相互适应和创造，现实中“国家的实践”是多样化的；Evans强调社会力量的增权并不必然削弱国家治理社会的权力，公民参与能够增强国家能力，而国家制度反过来可以建立一种促进政治参与的情境，二者互为条件。详见Joel S. Migdal. State in Society: Studying How State and Society Transform and Constitute One Another. Cambridge: Cambridge University Press, 2001；Peter B. Evans. State-Society Synergy: Government and Social Capital in Development. Berkeley: University of California, 1997.，具体于当下需在国家治理体系现代化的框架下对政府与社会的相互增权问题进行关注与反思。

全球范围内的“治理”模式开始主张政府行为由单向“管理”向互动式“治理”进行转变[1]，即主张依靠社会力量的迅速兴起制衡过度的政治权威。公共危机治理，在浅层意义上追求构建政府与公众互动的、具有广泛包容性的治理系统，探索国家与社会关系良性发展的改进路径；在深层意义上，则通过危机回应过程造就具有大众参与和公共精神的公民实体，从而实现权力在国家与社会之间的良性互动和平衡分配。本文以PX事件的公众参与为梳理对象，分析危机治理过程中利益和权利的结构性博弈。在多方博弈管理的路径下提升整体参与者行为预期的制度化，在维护公民知情权、参与权的同时进行大众意识的纠偏，便显得非常重要。

1 PX事件与国家治理体系的现代化

地方政府在资源保护和可持续发展问题上言行不一、态度踟蹰，容易促使社会公众针对工业污染招致的地方破坏开展自发游行[2]。政府决策团体也许需要调整增长优位战略，进一步增加工作透明度。2007年6月，厦门市民自发游行至市政府门前，反对海沧工程的启动，之后市政府将该项目纳入城市总体规划，缓建以开展影响评价。自厦门PX(Para-Xylene)事件之后，其他城市也先后出现了类似性质的邻避问题。2011年8月，大连数万名市民游行抗议福佳大化工程，市委书记宣布PX项目即日停产并尽快搬迁，次年7月的《搬迁规划方案》通过了国家权威咨询机构中国国际工程咨询有限公司的评估论证。2012年10月，宁波数百名村民到区政府集体上访，反对镇海工程，市政府新闻办公室官方微博称，经与项目投资方研究决定坚决不上PX项目，停止推进炼化一体化项目的前期工作，再作科学论证。2013年5月，春城昆明的民众反对安宁市草铺工业园区的千万吨炼油项目，尽管其可行性研究报告已经获得国家相关部门核准。根据“绿色流域”(Green Watershed)*“绿色流域”是云南省大众流域管理研究及推广中心的简称。作为省民政厅正式注册的民间环保组织，绿色流域成立于2002年8月，受云南省科技厅主管；以流域政策倡导、基层实践、社会网络建设、联合国内NGO、倡导“社会影响评价”为工作领域范围，推动政府、市场和社会相关方共同参与流域治理，增强流域开发决策的透明和诚信。详见http://www.greenwatershed.org/。的首次现场调查，在中石油云南石化炼油项目的推进过程中，政府没有充分重视信息披露工作，作为国家的职权行使者应当加强疏浚与社会的沟通和交流渠道。事前的工厂选址和事后的口罩实名、打字复印实名等维稳方式，难以缓解民众对政府信任度降低的趋势。几乎在同一时段，江西省上演另一PX事件，九江石化公司在浔阳晚报的项目公示，引起九江论坛民意沸腾，当地媒体集体失声。此外，成都、南京、青岛、漳州也曾发生反对PX项目建设的“散步”请愿事件。

现今时代的多样性情境，造就了公共意志通过与特定意志之间的矛盾和竞争来展示其活力[3]，社会公众不再局限于静态的方式方法来维护自身权利和利益。经过梳理可以看出，不同地方的PX事件大都经过以下过程：大型重化工项目设立—民意反对—数日博弈—事件升级—地方政府妥协—项目撤销或暂时中止。“权威难以满足于自我存在的维持，而是希望社会接受其游戏规则的有效性与合法性。”[4]不同地域民众频频上演的反抗行为包含了感性与理性的穿插交错，地方政府的信任程度是否面临考验？民意沸腾与行政强势，环境保护与经济发展，究竟孰轻孰重？十八届三中全会指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。国家主体与非政府主体的沟通、制约和相互监督，需要为社会增权，执行危机治理的对等信任与合作策略[5]。

国家治理体系的现代化要求国家对各领域的有效管理同各种形式的多元治理相结合，强调提高治理水平以推进治理能力的现代化*中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(辅导读本)[M]. 北京：人民出版社,2013:27-31.，这种民主化治理保障政府具有对社会价值进行权威性分配的持续能力，借助立法和国家政策规制或引导经济生活，同时对社会财富实施第二次分配。道德的合理性与强制性在完善的沟通制度和监督制度下成为相互信任的保障[6]。透过近几年的公共危机事件，我们强调国家与社会间良性关系的构建，完成政府危机管理向公共危机治理的渐进转型。国家和社会并非固定不变的实体，在相互增权的过程中不断调整着结构、目标、规则和社会控制等方面的内容。通过收集世界其他国家的案例，可以了解到美国、德国、日韩等均有PX项目的实施与收效，而作为我国上马的大型工程，为何如此“敏感”？地方政府造福于民的理念，也许难以适度转化为财政、就业、税收的恩泽。社会民众知情与参与权的缺位，也许削弱着政府的公信和权威。这些公共决策和社会参与问题受制于诸多因素，制度的、社会经济的和政治的转型过程为其提供了整体的情境[7]。问题的关键或许并不在于PX事件是否再度出现，而在于我们怎样借助制度化的解决路径规避未知的矛盾。

2 利益和权利问题：博弈分析与选择匹配

在多次发生的PX事件中，即使石化企业与地方政府已经就工程的安全性有所承诺，社会公众还是难以接受芳烃物质生产带来的危害性后果，主要原因在于社会公众对PX项目的固有特征和国内发展现状不够了解。在产业属性方面， PX是PTA(Pure Terephthalic Acid)的重要原料，而PTA又主要用于生产PET(Polyethylene Terephthalate)，例如纺织工业涤纶的原料就包含该物质，涤纶纤维是棉纤维的替代产品。在健康安全方面，根据IARC分类规则，PX属于第三类致癌物质，不存在证明人体致癌和胚胎致畸性的物质。同时，PX国际价格的变化产生一定的利润空间，周边国家大多已经启动或扩容PX项目。制度所带来的稳定预期能够减少存在于国家与社会之间的信任风险，但随着中国经济—社会体制与结构的转型，适应当前形势的制度维系与普遍信任还没有完全建立。

2.1 成本—收益匹配：认知偏差

公共事件中的政治—社会参与和主体性博弈在不同国家具有不同的表达形式，而国家机构的决策方式和不同地域的政府质量又发挥着极其重要的作用。公共事件的危机治理往往基于政府人员、社会团体和普通公民的共同参与。我国国内PX项目的兴建对不同主体具有各自相异的影响，政府、石化企业、民众和媒体成为主要的利益方。在大多数情况下，个体最优选择并非是群体的最优选择。

就地方政府的角色和收益来说，PX项目能增加当地GDP及税收，带来较多就业机会，为地方政府及社会发展累积收益。地方政府需要承担项目执行的保障任务，如项目的土地提供、水电等配给。在该项目的特定语境下，地方政府还需要承担较重的“维稳”任务，其法定的行政主导地位宣称了公共利益行使的角色，体现在政策起初实施阶段以及项目中后期对市民参与的制度吸纳阶段。但总体来看，地方政府的成本收益是相对匹配的。对投资项目的大型化工企业而言，新项目增加产能，扩大收入，提高利润。企业所承担的主要是项目本身需要的成本，如资金，技术设备等。石化产业炼油环节之后，聚酯、纺织、印染、服装等产业群极大地带动就业，创造大量社会财富。PTA和PET将最终用于生产衣服、饮料瓶、食用酒瓶等；在工业生产中涂料、香料、医药、油墨、粘合剂等领域皆有应用。因而化工企业的成本收益也是相对匹配的。对民众而言，部分社会民众认为PX项目生产会严重污染环境，危害健康，而GDP、税收、就业以及产业方面的收益，群众缺乏切身及具体的认识。在产业结构上，PX项目惠及的产业很可能遍布各地，并非完全集中在当地——直接的获益机会。我们认为，当地部分群众认知中的成本收益是严重不匹配的，这可以被理解为各地PX事件的导火源。同时，由信息传播的技术设定引来了不同的危机情境，参与强度的差别在实际公共事件中表现为危机由核心层向外的参与泛化[8]。对媒体而言，PX事件提供了充分挖掘及引导各类信息的机遇，带来媒体声望以及经济利益的提升。它所需的成本主要是媒体自身运作所需的成本，如编辑、记者的时间及工资等。在公共危机事件中，不论支持还是反对PX项目，媒体的总收益是高过成本的，至少是相对匹配的。

2.2 参与过程的多方博弈分析

上述分析可以窥视PX事件发生的合理性，主要矛盾集中于PX项目给当地部分群众造成了成本—收益严重不匹配的认知。从理论角度来看，危机治理中的参与呈现出制度化与非制度化参与并存的现象。公共参与的组织化程度较低，社会结构也容易导致部分公民产生较强的社会挫折感，以至出现非制度化、非理性化的参与[9]。公民的认知发酵于媒体及国家对环境保护、GDP增长以及生命健康的长期宣传，而且该认识形式是抽象的、概念化的。国家与社会关系中涉及多方主体，政府、企业和民众在PX事件发展过程中的博弈可谓跌宕起伏，如果要改善综合的治理效果，就需要我们创造条件使个体最优选择与群体最优选择相匹配，提升整体参与者的福利。

表 政府、企业和民众的博弈

在上表中，若当地建设PX项目，GDP、税收、就业等总体相关收益大于成本，政府增加的收益可赋值为10G，如果将PX移至其他地域，则当地政府的获益基本没有变化，赋为0G。值得特别说明的是，在产业发展和需求缺口的现实情境下，国内PX项目建设给政府整体带来的收益应当是既定的，只是利益直接分配于哪个地方政府的问题。若当地政府反对建设PX项目(G-)，那么以零的福利增加值换取其他政府的正向增加值。化工企业的成本收益也相对匹配。企业生产PX的过程会导出部分笨、硫化氢等有害物质，但国内外皆无厂区与居民区的100公里规定；在国家石油和化学工业局《石油化工企业卫生防护距离SH3093-1999》中，各防护距离的推荐值大多在1公里之内。作为易燃类化学品，PX在危险标记、毒理学资料和灾害防护标准上均不属于高危高毒产品。企业的距离选择不作为控制因素，而应具体考量生产环境是否达到国家环保标准。不论何种因素重新选择建设地点，会造成企业一定的福利损失，在上表中用10E到8E来表达。

由于客观的产业经济发展要求，PX项目建设需要扩容，一般情况下会给非项目所在地的公民带来福利。这主要是基于新项目造成产能扩大，价格相对降低的原因。至于项目所在地的民众，其福利的认知情况取决于他们是否支持PX项目在本地兴建。项目所在城市的公民因遭受环境污染等影响，收到-1P的利益赋值；更换选址时，原有地公民感受不到坏处，反而因PX总产能扩大、价格下降而间接得利，故将非项目所在地的公民福利设为基准值1P。

3 危机治理的外部机制和主体协作

参与主体的公共意识培育和能力提升，是危机治理主体成长的两个主要内容。在实际情况中，不同的利益阶层为了争取各自的经济利益，一般会借助政治表达与保障参与诉求的基本方式。公民及其民间组织不应被排斥于决策之外，需要吸纳进入治理参与的综合过程，将主动性和协作性内化成行为习惯[10]。(E+,G+,P+)意味着政府、企业和民众都能同意PX项目的建设和实施。这一治理过程下各方主体如何达到福利相对最优，以及怎样实现国家与社会的相互增权，改进政府、企业同意而民众反对的现实情况，是我们在几番PX事件后需要着重反思的对象。

第一，协作性的法律体系和规范构成了危机治理的首要外部机制。西方国家在公共危机治理领域的法律法规已经形成一整套较为完善的制度体系，就政府在危机治理中的职责、非政府参与的法制化渠道等进行详细规定[11]。而我国在政府与非政府主体互动合作的制度化方面，还需进一步完善和健全。《基金会法》、《商会法》等有关非政府组织的分类法律，是国家在现代化监督和治理过程中需要考虑的立法对象。从法律规范上明确国家与社会的良性互动和相互增权关系，有助于肯定非政府主体参与危机治理的法律地位，明确其权限范围。可以于《国家突发公共事件总体应急预案》增加其他社会组织参与应对危机的具体条款，确保各参与主体发挥各自优势，实现功能互补和有序协作。

第二，有效的沟通模式和立项决策公开，利于在公共参与过程中提高政府回应性。从国家治理的层面来看，危机治理的有效性需要实现治理成本缩小且治理绩效最优。政治体制如若缺乏公民表达真正诉求的有效渠道，政府便更难对社会进行良好地治理[12]。作为各地PX事件的抽象表达，(E+,G+,P-)反映出大部分矛盾直接源于民众的否定态度同政府、企业的建设规划之间形成的张力。社会公众缺乏足够的专业知识基础，政府和媒体宣传没有发挥普及的效力与安抚举措的实现，造成大多数公民在认知和主观感受上充斥负福利状况。项目建设利于缓解国内PX供应紧张局势，减少进口量以有效分配外汇使用。应当于其中引入媒体的行为方式，达成总体的福利改善，使社会公众改变狭隘认知，揭示整体获益的建设前景。参与式公共治理的项目实施过程，离不开方案说明、公众意见收集、听证会召开、问卷调查和咨询服务等系列环节。公众参与决策过程，能够提升预先规划的合理性，使其认可工程项目发展所带来的就业机会和财政收入，实现其社会经济效益。制度的开放性同时也为公共议程提供了体制基础，引导社会大众对公共政策的合法性不断地进行感受与认知。

第三，在具体协作方面，政府的服务型理念应当借助福利转移或其它方式，适当增加本地民众的福利和收益。作为“守门”的主角，地方政府可以通过税收政策和财政政策回应本地公民的社会福利。十八届三中全会也强调全面深化改革，注重统筹协调，关心群众生活，促进社会的和谐稳定。政府的主导性作用是构建公共危机治理网络和整合国家体系、社会体系的坚实基础。同时，在社会生产机构方面，应当增强企业的社会责任和参与危机治理的意识。结合国际经验与国内情境，PX项目的生产企业应当降低实际污染排放。通过理性规划，科学选址，严格管理生产、运输环节，以及事先应急救援体系，能够逐步消除PX“妖魔化”与舆论聚变的感性趋势。而在信息传播层面，媒体的不当意识也需要校正。在危机事件的传播实践过程中，媒体受到多个因素的影响，习惯性地过滤信息。商业利益是大众传媒生存的物质基础，但过度满足公众猎奇心理、传播未经证实的消息，有损于公共危机治理传播轨道的规范化。为进一步增强危机治理的绩效，促进治理主体多元化的常态进程，需要确立一种媒体公正介入公共事件的秩序。同时，媒体应当强化自我责任观念，提高自律意识，充分发挥社会监督以及公民与国家良性互动的桥梁作用。

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Diversified Game and Crisis Governance in PX Accident

LIU Ling-qi

(SchoolofGovernment,PekingUniversity,Beijing100871，China)

Since 2007, irrational events against the PX project have taken place in many cities of China. Local governments, enterprises, citizens and the media all participate in them to form a complex and diversified game. Based on the analysis of these different subjects, we should promote the modernization of present national governance system in order to balance the power between the state and the society. The inclusive governance system cannot work without the equilibrium of crisis governance. Through the multi-play game management path, the expected institutionalization on overall behavior could be improved including the promotion of external mechanism and the cultivation of collaboration awareness of diversified participants.

PX accident; public participation; multi-player game; crisis governance

2014-01-16

刘凌旗(1990—)，女，山西运城人，博士研究生，主要从事中国政府与政治，比较政治学研究。

刘凌旗.PX事件的参与方博弈与危机治理[J].东华理工大学学报：社会科学版，2014，33(2)：162-166.

Liu Ling-qi.Diversified game and crisis governance in PX accident[J].Journal of East China Institute of Technology(Social Science)，2014，33(2)：162-166.

D630.8

A

1674-3512(2014)02-0162-05