牵住棚改资金“牛鼻子”

郑智维　郭铁

凡是能用来融资的渠道，几乎都被拿来探索；各地棚改融资模式之多，从侧面也反映出融资之难。

各地大规模的棚改，始于2005年的辽宁。过去几年的棚改中，各地纷纷探索融资新模式。模式之多，从侧面反映出融资之难。

截至2013年7月，即新一轮1000万户棚改任务下达之前，全国已改造完成各类棚户区1200多万户。棚改任务重，融资压力大，越往后越是难啃的硬骨头。新一轮棚改中，各地政府面临着很大的难题。

压力之下，通过大量举债来搞棚改，势必会加大地方政府债务风险。要创造条件让商业化资金进入，除中央和地方政府外，需要吸引商业银行、市场、企业和居民等社会资金的进入。

此外，作为棚改融资的渠道之一，国家开发银行提供贷款的主力地位将更加突出。不过，其曾因兼具商业化运作和政策性银行的双重身份，而受到各界质疑。此次试水“住房银行”，被解读为“向政策性金融职能的良性回归”。

各地探路

谈及辽宁在我国棚改进程中的地位，中經汇成（北京）城乡规划设计研究院院长兼产业规划所所长印建平评价道：“辽宁是我国棚户区全面改造的先行者，具有里程碑的意义。”

“辽宁模式依然是需要坚持的方向。”温来成说，在政府引导下，走市场化融资的道路，这对各地棚改融资都有借鉴意义。“政府解决少部分，多数资金还是要通过市场化渠道解决。”

除“辽宁模式”外，其他省份的棚改也都在“摸着石头过河”，一些新的融资模式不断涌现。对于棚改，印建平在其著作《棚户区改造案例研究》中详细介绍了全国各地的20个案例，在地理位置上兼顾了全国情况。

在探索融资模式方面，毗邻辽宁的吉林省也曾引起媒体关注。据了解，从2010年开始，吉林市对城区西北部哈达湾老工业区进行搬迁改造。该项目的融资模式特点，一是“投贷一体”；二是成立“公私合营”的SPV（国际上通常所说的PPP融资模式），由国开金融与地方政府共同参股成立特殊目的公司，并以此项目公司作为融资主体。

据报道，组建SPV经历了如下过程：2010年7月，吉林市政府融资平台吉林城市建设控股集团有限公司出资1亿元，注册成立吉林城建发展有限公司，该公司为特殊目的公司的原型。2011年5月，该公司通过增资扩股引入国开金融，注册资本增至10亿元，国开金融拿出3.5亿元，占增资扩股后总股本的35%，企业更名为国开吉林投资有限公司。至此，哈达湾项目特殊目的公司完成组建。此后三年，通过连续增资，吉林市政府、国开金融分别以现金的形式注资19.5亿元和10.5亿元，使得国开吉林现金出资达到30亿元。

在温来成看，公司合营模式有其可行性，被广泛采用，但须防范两方面的风险。“一方面，公私合营的过程中，政府须防范企业将所有的风险转嫁给政府；另一方面，政府要讲信用，避免‘新官不理旧债’。”

与吉林的情况不同，安徽铜陵将公租房、廉租房和棚户区统一纳入保障房体系，规定保障对象租赁五年后可向其出售，出售时以国有产权和当时市场价为原则，按证券化方式向民资开放，甚至能将平台公司一并销售。

对于这种模式，温来成表示，目前处于探索阶段，尚未看到成功的案例。成败的关键在于，资产证券化后，能否在市场上销售出去。

中国社科院财经战略研究所博士高广春曾参与调研辽宁模式，并专注于棚改融资模式研究。谈及各地融资模式创新时，他对湖北黄石等一些城市试点的“共有产权”模式比较推崇，认为这种模式让棚户区居民也参与进来，势必有利于化解“棚改”资金难题。

“凡是能用来融资的渠道，几乎都被拿来探索；各地棚改融资模式之多，从侧面也反映出融资之难。”高广春对《民生周刊》记者说。

融资压力

资金缺口大，无疑成为本轮棚改的最大难题。据估计，2013年至2017年要完成各类棚户区改造1000万户，所需资金规模大约在2.5万亿元左右。这个数额还仅仅是房屋建设成本，并不包括前期的土地整理和后续的基础设施配套。

在温来成看来，由于经济发展水平不同，各地棚改所面对的资金压力也不同。“与经济发达地区相比，中西部的棚改融资难度更大。西部一些地区的财政基本是‘吃饭财政’，这种情况下，希望靠地方财政解决棚改问题显然比较困难。”他分析说。

除政府财力悬殊外，土地出让收益的不同也加剧这种差距。温来成说，土地开发红利比较可观的主要是一线城市、省会城市，到了中西部的地级市、县级市、县城，就逐步递减了。

由于事权和财权不对等，一些棚改任务重的地方政府缺乏有效的融资平台。按照国家政策，目前只有省一级政府才可建专门以保障性住房为主的投融资平台，市县则无此权限。虽然明确了棚改中“省级政府是责任的主体”，但省、市、县之间的跨级的资金互动很少。

“今年全国要改造各类棚户区470万套以上，是近年来任务最重的，越往后越是难啃的硬骨头。”3月27日，国务院总理李克强在内蒙古赤峰铁南棚户区考察时说。

为解决棚改资金压力，今年加大了中央政府财政投入。4月4日，财政部下发保障性安居工程专项资金，包括中央财政对廉租房、公租房和城市棚户区改造三项补助资金，今年共计1158亿元，相比去年执行资金数额增长了14.3%。

即便如此，与住建部计划的今年投入1万亿元用于改造棚户区的计划相比，依然存在较大缺口。对此，温来成建议，要创造条件让商业化资金进入，除中央和地方政府外，需要吸引商业银行、市场、企业和居民等社会资金的进入。

不过，由于棚改项目风险较大，商业化资本进入此类项目并不积极。谈及如何吸引社会资本进入，专家们均建议，棚改项目可能本身难以盈利，但可以通过项目打包、捆绑一些适合商业化运作项目，从而实现整体盈利。

为了鼓励民资参与棚改，早在2012年6月，住建部等七部门发布了《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。

棚改工作的推进，离不开政策支持。之前中央层面陆续出台的《关于加快棚户区改造工作的意见》、《关于棚户区改造有关税收政策的通知》等政策在资金、土地、税费减免等方面向棚户区改造倾斜。

“推进棚改需要系统化的政策设计，不同阶段要有相适应的政策。”高广春举例说，前些年强调地方融资平台要“消肿”、“减肥”，设置负面清单，现在则强调，保障性住房与商业化住房开发的融资区别看待。

除了政策方面的支持，也要对地方性融资平台进行监管，不过如何把握监管的尺度是个问题。“监管过严，没有钱办不了事；监管过松，就容易出现问题。”高广春说。

防范地方债

如果对地方融资缺乏监管，盲目扩大棚改规模，其中的一个风险就是容易引發新一轮的地方债。

“如果将棚改做成形象工程、政绩工程，形成新地方债的可能性就比较大。”温来成担忧，尤其是工矿区、城乡接合部、老城区等改造任务比较重，如果通过大量举债来搞棚改，势必会加大地方政府债务风险。

按照财政部此前给出的棚改定义，棚户区改造是指国有土地上集中连片简易结构房较多、建筑密度较大、基础设施简陋、建设年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。

不过，据一些地区公布的棚改项目材料显示，一些并不属于棚改的工程被纳入到棚改任务中。对此，温来成认为，一些地方政府有搭棚改政策便车之嫌，故意将棚改概念扩大化。“如果缺乏足够的监管，棚改资金也难做到专款专用。”

据审计署日前公布的数据，截至2013年6月末，全国各级政府债务总量30.27万亿元，其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。地方债的增长势头仍然在蔓延，并没有得到有效的控制。2010年以后，尤其是今年，监管地方政府债务将作为财政部一项重点任务。

中央严格要求，各地要建立地方债的预警机制，例如在一些省份设有明确的预警线。“把棚户区改造过程中，新引发的债务纳入地方债务控制的整体计划，超过预警线城投公司将不能再向银行借债。”温来成建议说。

此外，从防范的角度来讲，要明确政府在棚改过程中的定位，即在政策上给予支持，在资金上引导，采取多途径融资，绝不能由地方政府财政来承担过多。“如果承担过多，地方债的风险必然增加。”他说。

“面对指标分解下的硬性考核，地方政府面对的资金压力非常大。”在高广春看来，这是个两难的问题。他透露，在调研的过程中，曾有地方政府表示，棚改任务太重，压力太大。

政策性金融

通过住宅政策性金融机构发行住宅金融专项债券，从而替代现有地方政府大规模铺开的棚改债和企业债，这将化解棚改过程中的地方债风险。十八届三中全会公告就提出，“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”

4月2日的国务院常务会议确定，由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

作为对中央政策的落实，国开行开始试水“住房银行”，正加快组建住宅金融事业部。对此，温来成分析说，这相当于给予单独的政策，通过国开行的资金运作，使得商业银行、社保基金、保险机构等参与，更大规模的棚改资金将在资本市场实现。未来，国开行在棚改融资中的地位将更加突出。

实际上，作为我国的三大政策性银行之一的国家开发银行，一直是棚户区改造贷款的主力银行。据媒体报道，自2005年开始支持辽宁棚改至2013年10月，国开行已累计发放保障性安居工程贷款5301亿元，惠及700万户、2200万名中低收入群众，其中累计发放棚户区改造贷款3423亿元，同业占比60%以上。

在解决棚改融资方面，国开行一直被寄予厚望。此前，国开行方面明确表示，未来五年每年提供不低于1000亿元贷款支持，且其棚改总贷款中包括1000亿元软贷款回收再贷，用以补足地方政府资本金缺口。

2008年12月，国家开发银行整体改制成国家开发银行股份有限公司，开始了商业化运作，此事一度引起争议。高广春曾在《国开行：尴尬前行》一文中谈及，商业化运作的国有银行在行使政策性金融的职能时，地位是尴尬的，建议将国开行职能回归到政策性金融。

“而现在专门机构的设立，恰是向政策性金融职能的良性回归，这才是正确的方向。”高广春说。