中外大学章程内容要素的比较与启示

刘刚

（杭州电子科技大学 外国语学院，浙江 杭州 310018）

依据《教育法》规定，制定章程并依据章程自主管理是学校的法定权利，《高等教育法》专门规定了高校章程的内容。教育发展规划纲要在完善中国特色现代大学制度一节，提出：“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”近些年，我国高等教育改革发展的实践表明，促进高校科学发展，基本的经验就是依法治校，依法办学。高等学校章程不仅是高等学校依法自主管理、实现依法治校的必要条件，而且是明确高等学校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学制度的重要载体。

一、大学章程的历史演进

大学章程的历史总体发展脉络是先有大学特许状后有章程。西方各国因国情不同、历史文化传统各异，大学章程存在较大差异，仅从大学章程的英文表述可见一斑：美国有Charter、Bylaws，法国为“Statutes（法规，章程）及Ordinance”（法令），英国上有Charter（特许状），下有Statutes（章程，条例），日本Charter（宪章）多种表述方法，究其本质却保持一致性或相似性。

中世纪的欧洲，教皇或国王通过向大学授予特许状赋予大学开办、课程设置、招收学生及聘请教师等权力，如剑桥、牛津等一批古老大学都是通过特许状准许设立的。英国的大学很多是通过皇家特许状准许建立的，美国大学最初源于英属殖民地开办的学院，它们也获得英皇室或殖民地议会颁布的特许状，如哈佛学院在1650年获得马萨诸塞议会为其颁发的特许状。特许状与当今的政府批文或牌照相类似，是界定关系框架的法律文件，具有很高的权威性，但特许状在内容上较之更详细，通过详细细致的规定细则，保证大学自治。西方大学设立之初大都来源于特许状授权，因此其大学的章程是在大学特许状基础上演化而来的。

在中国，如果将缘于唐盛于宋的书院视为高等教育机构，那么书院的学规作为大学章程在我国已存续了千年；如果从现代意义上的大学——京师大学堂开始，则大学章程在我国也断续了100多年。近现代以来，中华大地饱经劫难，从没落的清王朝，到民国，到新中国成立后，我国高等教育不断调整方向，大学章程在不同时期也展现不同的面孔以存续。

二、大学章程的内容要素

美国学者伯顿·R·克拉克把世界高等教育系统分为两种类型：“一元的结构”和“社会选择的结构”［1］。我国学者周光礼在综合考量政府与大学之间的权力关系的基础上，把世界高等教育强国分为两大体系：罗马传统的高等教育体系（主要指法国、德国、日本等）、盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系（主要指美国、英国等）［2］。按理想类型法，将大学章程划分为三种类型：盎格鲁—撒克逊传统大学章程、罗马传统大学章程和社会主义传统大学章程。

国外大学章程发展历史悠久，已比较成熟，我国大学章程的建设起步较晚，最早的大学章程从严格意义上讲始自2003年，较国外的历史差之深远。我国大学章程的制定工作，要充分参考借鉴国外大学章程成熟案例，在通过对两大高等教育系统大学章程总结、归纳的基础上，大学章程应该包含的基本内容如下：

（一）确定大学目标，阐述大学使命。

大学章程的第一部分无论是序言、前言抑或导言，通常都会直接表明大学的奋斗目标。大学章程非常关注“学校使命”的阐述。大学不仅是一个公共组织，更是一个追求真理的学术机构。

（二）大学内部管理体制及运行机制。

大学内部管理体制包括行政组织和学术组织的设立，以及相关人事的安排。国内外大学章程对大学内部管理体制及运行机制都非常重视，一般都用较大的篇幅记载学校各类管理人员特别是校长、各级各类委员会的职责与权限。

（三）教职员工的权利和义务。

教职员工的基本权利、义务基于教育活动产生，由教育法律规范设定，是一种职业特定的法律权利和职业特定的法律义务。它们之间是对立统一、相互依存的关系。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。大学的运行离不开教职员工的共同努力，这需要在大学章程中对教职员的权利和义务予以明确规定。东京大学提出，要尊重基本的人权，排除因为国籍、信仰教义、性别、身体障碍、门第等缘由而导致的不正当歧视、区别对待及压制，旨在创造公正的教育、研究、劳动环境，谋求全体组成成员都能够完全地、充分地、尽善尽美地发挥个性与能力。这不仅包括教职工，而且包括学生。

（四）学生的权利和义务。

学校最根本的任务是培养人，因而大学章程要涉及对学生合法权益的规定。这方面的内容一般不多。在大学章程中，关于学生权益的可以与学生录取、纪律方面、学位授予、平等内容联系在一起。很多大学章程都有学生代表参加学校决策管理机构的规定。康奈尔大学章程中专门规定了“学生生活委员会”的职责，并规定56位董事会董事中有2位董事由学校伊萨卡校区学生团体成员自身选举产生［3］。德国《柏林洪堡大学章程》提出：学校反对歧视，并致力于消灭学校中存在的歧视现象，尤其是保护在职或在校学习的女性。校方还应考虑到学校外籍成员的特殊利益。

（五）财务、经费管理。

大学是一个相对独立的学术组织，开展的每一项事务都离不开财务和经费的支持。作为一个庞大的系统，大学必须在章程中明确对财务和经费的管理。英国《曼彻斯特大学章程》专设“法人、财务与财产管理”一章，对大学的合同、财产管理、收费、接受捐赠、投资、担保、酬金、文虎有效管理体制及财务控制体制等都有详尽说明。日本《东京大学宪章》提出：东京大学秉持高度的自觉，深刻认识到为了支持和不断发展教育、研究活动，所需的必要的基础性经费和保持扩充设施设备的可能性经费，都是被国民所赋予的资源。我们大学对此资源定会进行妥善公正的管理，并且力求做到最大限度地有效使用，达到最优效果。

（六）章程的修改原则与程序。

大学章程是大学运作的基本依据，但是随着时代的发展，学校的管理要有所创新更替，因此大学章程并不是一成不变的，需要及时做出修改和更新。但是，这并不意味着大学章程可以随意更改，修改需要遵循一定的原则，履行一定的程序。大学章程在制定时，通常会对以后的修改有明确规定。

三、中外大学章程的内容比较

（一）董事会（理事会）领导下的校长负责制。

境外大学章程中，无论公立抑或私立高校，大都规定学校实行董事会、理事会或议事会领导下的校长负责制。美国大学一般实行“董事会对学校有最高控制权”。英国大学普遍实行顾问委员会和理事会的“两院制”，其中，顾问委员会主要由校外人士组成，对外代表大学的权威机构，理事会根据章程规定，是处理大学内部事务的最高权力机构。德国大学章程则多规定学校的最高权力机关是校参议委员会，可以推荐校长候选人，表决学校经费预算等。

在我国，依据高教法规定，我国大学的章程一般确认的都是党委领导下的校长负责制。《吉林大学章程》与《上海交通大学章程》等都呈现了相同的规定，即“本校实行党委领导下的校长负责制，实行党委领导、校长行政”［4］。由章程可见，中国特色的高校内部领导体制就是党委领导下的校长负责制，校长是大学的法定代表人。

（二）教授治校与学术自由。

西方国家将对民主、自由和平等三大价值的追求同样体现在了对大学的管理中。在国家层面，通过立法确定大学自主办学的地位，在大学章程内容上，普遍强调大学自治和学术自由。与行政权力不同，学术权力是非职务性权力，它掌握在拥有高级知识的学术人员手中，强调追求学术真理。西方大学的管理理念中一贯倡导“教授治校”，这在大学章程内容中都有明确记载，如康奈尔大学的章程规定有表决权的治校群体成员中要包含名誉退休教授、在职教授级各个院系的教授等。［5］

（三）内容安排上存在较大差别。

内容丰富详细、规定全面、具体细致是总结国外大学章程文本得出的一大特点，各个大学章程在内容安排的侧重点上略有不同。耶鲁大学章程侧重于规范对校长、教务长等行政管理人员的职权划分，康奈尔大学章程侧重于规定董事会及其下属各委员规则。我国大学章程在内容安排上，因《高等教育法》第三章第二十八条对大学章程内容做了明文规定，所以一直以来在该条款的影响下，我国现已制定的大学章程在内容安排上基本沿袭了这一政策规定，结构上呈现大同小异。

四、启示与建议

与西方大学章程相比，我国大学章程在内容上过于关注原则，对细节规定不足，尚未明确规定大学与外部的关系，部分文字表述还需进一步规范。

我国的《高等教育法》对高校章程内容做了规定，作为现行的法律法规，有很强的指导意义，我们应该大体上遵循。在总结国内外大学章程内容的基础上，我国大学章程在结构上宜采用“序言+总则+正文+附则”的体例，“大学使命”宜放在总则中，“大学的内部管理机制与运行机制”、“财务、经费管理”、“教职员工的权利与义务”、“学生的权利与义务”四部分宜放在正文部分，“章程修改的原则和程序”宜放在附则中。除以上六部分内容外，结合我国相关法律规范和大学章程的实际，还有一些必须规定的内容，一一呈示。

序言部分主要内容应该包括：①制定大学章程的缘由。在序言中可以说明制定大学章程的缘由，或者制定大学章程要体现什么样的目标。②大学的发展史及建设成就。以序言的形式将大学自成立以来的发展历史及取得辉煌成就在章程中体现出来。

总则部分的内容包括：①学校名称、校址。中英文名称要规范，校址要详细。②办学目标。结合高校自身实际，办学宗旨既要响应国家要求，又要彰显学校内涵与发展特色，起到引导学校发展的作用。

正文部分必须具备的内容包括：①学校标志。这在目前章程中都普遍作了规定，包括校徽、校歌、校训等，彰显学校文化底蕴和历史积淀。②规定大学对社会服务与外部关系。社会服务是新时期大学的重要职能之一。国外著名大学东京大学章程在处理东京大学与社会关系上的经验值得我们学习，要保证大学与外部组织之间形成良好的关系。③明确党委和行政之间的职权。如何界定“党委领导”和“校长负责”之间的关系，是我国教育界应当注重的问题。④进一步规定教授委员会、学术机构的职权。充分发挥教授在各级各类委员会中的成员作用。大学章程还应规定学校学术委员会、学位委员会、职称评定委员会等学术机构的职责与权限。⑤明确校、院、系管理体制。通过章程规定扩大学院层面自主管理权限与范围，充分发挥学院的积极性。

［1］［美］伯顿·R·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］.王承绪，徐辉，殷企平，等译.杭州:杭州大学出版社，1994:154-156.

［2］周光礼.走向高等教育强国:发达国家教育理念的传承与创新.高等工程教育研究，2010(3):66-77.

［3］http://www.cornell.edu/trustees/.2012-03-18.

［4］湛中乐.大学章程精选［M］.北京:中国法制出版社，2010.

［5］马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较［M］.北京：教育科学出版社，2010.