试论如何依靠消防执法提升消防监督管理水平

黄 颖

(南昌市公安消防支队，江西南昌 330000)

1 消防监督管理概念

广义的消防监督管理是政府及其职能部门、社会单位、组织、公民等为保障消防安全从事的一切管理活动的总称。根据国务院关于构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的消防工作新机制要求，《中华人民共和国消防法》从政府职能部门的角度，明确了地方人民政府在火灾预防、灭火救援等方面的职责;明确了政府有关部门、团体在消防安全教育、消防安全检查等方面的职责;强化了对公安机关消防机构依法履行职责的监督;赋予了公安派出所消防监督管理职责。从社会单位、组织、公民角度，强化了社会单位、组织和公民在保障消防安全方面的具体义务。

狭义的消防监督管理仅指公安机关消防机构依据法律法规从事有关消防监督、指导、服务、控制等一系列活动，具体有建设工程消防监督管理、消防监督检查、消防行政强制、火灾事故调查、消防行政处罚、消防刑事案件办理。

2 消防监督管理方式简述

一是社会单位的“全面负责”。为确保本单位消防安全开展的各种行为均可称为消防监督管理，其实质是单位落实消防安全主体责任，这也是《消防法》确立的消防工作原则之一。但由于我国消防工作社会化程度总体较低，近年来单位消防安全主体责任落实虽然有所改进，但与消防工作要求还有较大差距，已经成为制约消防工作社会化的一大瓶颈。

二是政府部门的“统一领导”。消防安全是政府社会管理和公共服务的重要内容，是社会稳定、经济发展的重要保障。政府部门必须加强对消防工作的领导，也符合《消防法》关于政府消防工作责任原则规定的精神。上至中央人民政府、下至地方各级政府，都必须在宏观规划、火灾预防、农村消防、组织建设、灭火救援、执法监督等各个方面落实具体的消防工作责任。同时各级公安、安监、建设、工商、质监、教育、人力资源等部门应当依据有关法律法规和政策规定，依法履行相应的消防安全职责。

三是执法机构的“依法监督”。这是普遍公认的最为有效的消防监督管理方式，公安机关及其消防机构应从宣传教育、监督执法、灭火救援、队伍建设和廉政建设等方面落实具体工作职责，依法对违反消防安全的各种行为实施监督管理，确保消防安全。

四是社会群众的“舆论引导”。随着消防安全社会化程度不断提升，社会关注度的不断增强，通过群众舆论实施消防监督管理的行为也越来越多、效果也相对明显，日渐成为实施消防监督管理的主要方式。比如，开通“96119”火灾隐患举报投诉热线，接受群众对身边火灾隐患或消防违法行为的举报。

3 当前消防监督管理存在问题分析

3.1 最根本的问题是混淆了消防执法与消防监督管理概念

消防执法是在实现国家公共消防行政管理职能的过程中，由法定的公安消防机构依照法定程序实施消防行政法律规范，以达到维护公共消防利益和服务社会的目的的行政行为，属于消防监督管理范畴，不能等同于消防监督管理。《中华人民共和国消防法》既赋予了公安机关消防机构的法定职责，又赋予了政府职能部门、社会单位和群众确保消防安全职责和义务。无论是广义的还是狭义的消防监督管理，都不能因为从事消防监督管理工作的主体不同而混淆或者是“偷换”消防监督管理概念。然而这却是实际工作中最根本、最严重的问题，即把狭义的消防监督管理概念“无限放大”，单纯认为消防监督管理就是公安机关消防机构职责，“消防监督管理就是消防部门的事”的观念根深蒂固，由此造成消防监督管理理念不适应社会要求、主体责任得不到落实。

3.2 最普遍的问题是消防执法思维的偏差

长期以来，受计划经济思维模式的影响和消防部门的体制等客观原因限制，消防执法部门自我角色定位不准，执法思维存在偏差，导致消防监督管理效果不明显。一是消防工作长期以来依靠消防部门“单打独斗”、大包大揽，将本应由社会各方分担的消防安全责任集于一身，致使政府、部门、单位、职工、群众的消防工作职责不清、任务不明。二是既当裁判员又当运动员。现实中，消防部门既是游戏规则的制定者、又是很多规则的执行者，这事实上自身既是监督者又是执法者的身份与相关法律规则是违背的。为数不多的消防监督执法人员既是审批者、又是验收人，既是执法责任人、又是维护消防安全的责任人，这不仅会导致消防安全责任逻辑的混乱，更容易滋生执法不公、不廉等队伍管理方面的问题。三是习惯性的运动式执法思维。受传统单向型管理思维模式的影响，在消防工作任务日益繁重的新形势下，消防部门往往还是习惯于通过各种专项治理活动开展消防监督管理，既缺乏对单位的精确指导和双向交流，又不利于单位主体责任的自主发挥，造成消防部门和社会单位的“双向被动”。

3.3 最突出的问题是缺乏有效的人才队伍建设机制

就公安机关消防机构而言，现役体制下消防监督技术人员的流失非常严重，消防监督管理警力不足是客观事实。江西省工商部门登记在册的具有法人资格的单位有113万余家，全省消防监督干部仅600余人，仅仅依靠“传统观念”对单位实施消防监督管理基本不可能实现。另外受于体制原因，很多人认为自己要面临二次就业，不可能长期从事消防监督管理工作，学而无用的思想比较严重，造成监督管理人员得过且过，不愿意花更多的精力去学习相关的业务，对自身业务提升要求不高。部队内部按岗施训、定向培养等专业人才队伍培训的机制不完善，消防监督人员业务能力靠实践中自学为主。基层消防监督人员人少事多，每一名监督人员被要求为多面手，很难达到精准的专业水平。就社会单位、组织而言，鲜有专职消防工作人员，很多消防控制室需要持证上岗的专业人员也大都由保安兼任。其他从业人员流动性强，个人消防安全意识和素质更是参差不齐，直接导致单位、社会整体消防监督管理水平低下。

4 必须依靠消防执法来提升消防监督管理水平

随着社会经济的迅猛发展，社会结构日趋复杂、社会财富不断积累，消防工作任务愈加繁重，在根本问题、突出问题没有得到解决的前提下，消防监督管理工作面临着社会火灾防控的巨大压力。一些地区、部门和单位消防安全责任不落实、工作不到位，公共消防安全基础建设同社会发展不相适应，消防安全保障能力同人民群众的安全需求不相适应，公众消防安全意识同现代社会管理要求不相适应。公安机关消防机构依靠“保姆式监管”、“地毯式排查”、“运动式整治”等消防监督模式，不能满足现实火灾防控斗争的需要，社会单位“四个能力建设”、消控室及消防设施标识化建设等管理模式操之过急影响了工作成效。而消防监督管理的核心就是责任制落实。通过对消防监督管理存在问题的分析，笔者认为，消防部门在政府、单位、组织、公民等各个层面对推动主体责任落实方面的作用是关键的，甚至是起决定作用的，消防执法在其中有着不可替代、举足轻重的作用，是实现高效消防监督管理的有力手段和主要方式。

4.1 厘清职责，实现监管“重心转移”

消防部门作为代表本级人民政府依法实施消防监督管理的职能部门，是全社会遵守和执行消防法律法规的监督者、管理者、指导者和服务者。在明确这个定位的前提下，确立起与自己法律地位和能力相称的理念和思维，与执法客体和对象建立平等、平和的互动关系，把自己集于一身而又决定不了、负担不起的很多东西，该是政府的还给政府、该是社会的还给社会、该是单位的还给单位，从而集中精力更好地履行法律赋予的各项职责，将工作重心转移到消防监督执法和指导服务上。通过对单位、对中介服务机构等相应责任主体的监督、检(抽)查、指导和服务，确保整个社会消防安全责任机制运行正常，发挥好消防工作“啄木鸟”的作用。比如，将消防审核验收等技术性事务交给社会中介服务机构承担后，执法部门只需要加强对中介服务机构的监督管理，确保其按照法律法规和技术规范的要求确保工作质量，堵住“先天性”火灾隐患产生的源头，从而实现消防监督管理实现从“整改型”向“管理型”转变，既降低了工作难度，又提高了工作效率。

4.2 培育中介，建立消防监管新机制

社会中介服务是单位履行主体责任的有效补充。如前文所述，消防工作毕竟不是社会单位的主业，而只是其顺利实现组织目标的安全保障之一，因此单位开展消防工作永远只是非专业性的。而消防设计、消防设施检测和维保、消防审核和验收等事关单位主体责任落实的工作又需要专业的知识和技能，这就需要社会单位在履行主体责任之余，能够有一支专业的服务力量来弥补其开展消防工作专业能力的不足。消防部门应结合相关工作机制体制改革，有意识地培育针对单位提供上述专业服务的消防检测、消防设施维保、消防设计图审、消防咨询评估等社会中介服务机构，这样一方面把消防监督执法警力从繁杂的包办事务中解脱出来，另一方面有利于单位获得专业的消防技术服务，同时更有利于克服由此而导致的队伍管理方面的一些问题。以社会中介服务机构为平台，可以将消防注册工程师、消防职业技能鉴定等工作机制加以整合，消防部门的主要精力逐步从为单位提供技术事务服务向监督管理中介机构《和消防工作专业队伍转变，从而推进消防工作的转型与跨越发展。

4.3 转变观念，回应群众期待要求

在全面开展党的群众路线教育实践活动中，在依法治国基本方略的深入实施进程中，人民群众的法律意识、权利意识日益增强，这对消防执法工作提出了更新、更高、更严的要求。在新的历史条件下，消防执法既要做到“理性、平和、文明、规范”，更要把“优质高效服务”作为出发点和落脚点，大力推行服务型消防执法。消防执法的本质特征是严格依法办事、依法行政，正确执行和适应消防法规;热情服务的核心要求是坚持严格执法。对公安消防机构来说，执法就是服务，而且是服务的主要手段，坚持严格执法的根本目的就是保障社会消防安全。“严格执法”不等同于“执法从严”，“热情服务”也不等同于“降低执法标准甚至不要执法”。消防部门要在自我准确定位的前提下，积极推进执法思维的转型和工作重心的转移，推动消防工作运行机制的社会化变革，将各个方面、各个环节的消防安全责任分解到其依据法理应当承担的对应主体身上，将原本集于消防部门一身的无限责任加以分解和落实，从而实现消防部门由当前的“无限责任”向“有限责任”的转变，坚持“在服务中实施管理，在管理中实现服务”，积极回应人民群众的新期待、新要求。

［1］全国人大常委会法工委刑法室，公安部消防局.中华人民共和国消防法释义［M］.人民出版社，2009.

［2］公安部消防局.消防监督执法手册［S］.中国科学技术出版社，2013.