国外围海造地实践对江苏沿海围垦开发的启示

张芳怡

（南京大学金陵学院，江苏 南京 210089）

1 江苏海岸带特点及沿海围垦开发概况

江苏海岸北起苏鲁交界的绣针河口，南抵长江口北岸，大陆海岸线长约954 公里，其中粉砂淤泥质海岸线长884 公里，约占海岸线总长的93%，是江苏最主要的海岸类型。江苏沿海地区独特的动力地貌蕴育了大量的沿海滩涂，根据2008 年江苏近海海洋综合调查与评价资料统计，江苏滩涂资源总面积750.25 万亩，约占全国滩涂总面积的1/4。江苏沿海围垦历史悠久，经历了兴海煮盐、垦荒植棉、围海养殖、临港工业等为主要利用方式的多个阶段，1950-2010 年江苏沿海地区累计匡围滩涂216 个垦区，匡围滩涂总面积403.47 万亩。

2 国外围海造地实践

2.1 荷兰

荷兰位于欧洲西部，海岸线长1075 公里，全境以平原为主，地势低洼，约有一半面积在海平面以下。荷兰为克服水灾威胁，从13 世纪以来，共修建了总长达2400 公里的拦海大堤，围垦了相当于荷兰陆地面积1/5 的土地。荷兰围海造地的主要动因是生存安全的需求，其进行围垦活动已有800 多年的历史，最著名的是1932 年建成的须德海工程和1982 年建成的三角洲工程，这些大规模围垦工程没有对生态环境造成严重的影响，不仅与荷兰围垦技术水平有关，更与其科学地围垦管理有关，具体体现在：（1）行政管理方面：荷兰的海洋管理权集中在国家层面，由国家机关统一协调、管理海洋开发和利用的政策、措施和法律之间的冲突。海洋行政管理实行分级管理，岸线管理由中央政府负责岸线管理和低潮线向海一侧1 公里以外的海域管理；地方政府负责1 公里以内的海域管理。（2）围垦管理方面：一是通过建立科学的规划体系，协调交通、水利、建设、农业、环保等涉海部门利益；二是通过建立围海造地评价和后评估技术体系，对围垦工程项目进行综合损益分析，并为以后涉海工程累积经验。（3）环境保护方面：为解决围海造地所带来的自然纳潮空间缩小、生物多样性下降、河床淤积等环境负面影响，荷兰政府相继实施国家环境政策计划、回归大自然计划、还地为湖、退滩还水计划等环境保护行动。

2.2 日本

日本虽国土面积狭小，但拥有约3.3 万公里的海岸线，据有关专家估计，日本沿海城市约1/3 的土地是通过填海获得的。日本围海造地经历了以农业开发为主的围海造田到以工业开发为主的填海建厂的大规模开发阶段，再到以第三产业为主的限制开发阶段。其中，20 世纪60 年代开始建设此后支撑日本经济的京滨、阪神、中京和北九州“四大工业地带”，即闻名世界的“环太平洋带状工业带”，开创了独具岛国特色的现代工业布局。日本围海造地管理体现在：（1）行政管理方面：日本没有统一的海岸带和海洋管理部门，涉海部门包括运输、建设、环境、国土等。其中运输省负责港湾建设及管理方面的工作；建设省负责沿岸海域的保护及开发利用，制定海岸带开发利用的有关法规和规划；环境厅负责全国海洋环境的检测与管理，拟定全国海洋环境保护、海洋生态保护与建设的规划；国土厅负责管理海洋国土的开发和海岸带的开发利用。（2）立法管理方面：1921 年制定《公有水面埋立法》，对围填海许可、费用征收、填海后权利归属等制度进行规定，通过严格审查围垦工程项目的必要性、设计合理性以及对环境的影响，以控制和减少围填海对海洋环境和渔业生产的负面影响。（3）规划管理方面：日本重视对围垦区域的整体规划，形成总体规划到规划设计的完整规划体系。首先由国家制定总体规划，划定重点发展地区；然后对重点发展地区进行空间规划，围垦项目根据对应海岸带基本功能，依照规划进行空间布局；最后对具体围垦工程项目进行平面规划设计。由于对围垦活动的合理规划，各围垦项目在岸段功能区内不存在功能穿插现象，保持着有序的围垦布局和较为广阔的扩展空间。

2.3 韩国

韩国人口众多，国土狭小，滩涂广阔，海岸线长约11 542公里，通过围海造陆来扩大陆域空间和海域空间的潜力巨大。韩国围海造地经历了20 世纪60 年代开始以农业为主的大规模围垦到80 年代以后控制和缩减围垦规模的变化过程，其中最具代表性的围垦工程是1991 年启动2006 年建成的新万金工程计划，是世界上已建成的最长防洪堤，填海区域相当于首尔2/3 的面积。韩国围海造地管理具体体现在：（1）行政管理方面：韩国为解决涉海行业管理部门分散所导致的效率低下和项目重复建设等问题，于1996 年成立海洋水产部，对涉海行业进行统一管理，并建立海洋政策司以统一涉海各部分的法律法规体系。（2）围垦管理方面：韩国农林部负责农业用地管理，建设交通部负责工业、港口、码头等用地管理。（3）湿地保护方面：韩国海洋水产部于1999 年实施的《湿地保护法》规定，将沿海特殊区划定为“湿地保护区”，并增加划定生物多样性保护区，此外为减少围垦带来的负面环境影响，提出营造人工湿地替代丧失湿地的方案。

3 对江苏沿海围垦开发的重要启示

不同地域的国家，因不同的地理环境特征和不同的国情，其沿海开发的原因及做法各不相同。荷兰进行围海筑堤主要是出于生存安全的需求，而过高的人口密度导致沿海地区的人地矛盾突出是日本、韩国进行围海造地的主要动因。从围海造地的整个开发路线来看，日本和江苏具有相似之处，都经历了由农业发展到工业发展，并向第三产业发展的过程，只是所处的阶段不同。归纳起来，国外围海造地实践对江苏沿海围垦开发的启示主要体现在以下几个方面。

3.1 沿海围垦开发是一项系统工程，需要综合规划

不论是荷兰、日本还是韩国，其围海造地均涉及到多种利用方式，需要对其进行综合规划，才能使得沿海围垦开发利用合理、有序地进行。此外，围垦工程项目从前期准备到动工直到启用阶段一般均需要经历较长时间，涉及到包括匡围工程、基础设施建设等多项内容。这就要求必须将沿海围垦开发视作一个整体系统，统筹考虑经济、社会、环境等各方面，进行综合规划。

3.2 沿海围垦开发必须有协调管理机构，明确涉海部门各自职责

海洋资源具有空间区域的复合性，同一海域可能同时拥有多种类型资源，而围垦活动对海域的自然环境改变较大，因而会与其他海洋资源开发活动发生矛盾和冲突。荷兰、日本均设有专门的协调机构，韩国虽然没有专门的协调机构，但有设立专门机构对围海造地政策与活动进行集中管理。因此，行政管理机构如果没有设立专门负责协调各行业的管理部门，在沿海围垦开发过程中容易产生涉海行业之间的矛盾，且容易导致交叉管理和管理空白现象。

3.3 沿海围垦开发必须有公众参与机制，监督各方参与主体行为

沿海围垦开发不仅对于确保耕地总量动态平衡具有重要意义，也为促进经济增长提供资源载体，这些都是关系到所有居民的共同利益。国外因填海造地过程中带来的负面生态环境问题，受到民众和非政府组织的抗议，而作出调整甚至是停止的例子较多，如日本的谏早湾工程、韩国的始华湖工程，这些均促使政府更多地考虑制定配套的环境保护制度和政策。因此对于沿海围垦开发的相关制度政策与决议，必须有公众参与进来，以便更好地监督沿海围垦开发的各方参与主体。

3.4 沿海围垦开发必须与生态环境保护相结合

沿海围垦一方面会减少天然湿地面积，扰动生物生境，导致生物多样性降低，破坏海岸生态系统；另一方面会改变海岸自然曲线，尤其是对河口、港湾进行围填，会减少纳潮量，造成近岸淤积。同时，由于围垦后不合理地开发利用，导致出现近岸环境污染和水质恶化等现象。针对沿海围垦过程中出现的生态环境问题，国外均意识到其严重性，纷纷采取了补救措施，如荷兰的“回归大自然计划”“退滩还水计划”，日本的“再生补助计划”等，这些充分说明了沿海围垦开发过程中生态环境保护的重要性。在借鉴国外经验的基础上，应该在进行沿海围垦开发利用的同时，就要考虑生态环境保护问题，沿海围垦应该走“开发与保护相结合”的发展路径。

3.5 沿海围垦开发必须一个龙头“放水”，确保土地管理部门的土地控制权

由于沿海滩涂资源不同于其他类型的土地资源，地处海陆交互作用地带。在围垦过程中涉及到海域使用和土地管理的衔接问题，主要体现在填海造地形成的土地应该如何确权，这不但关系到如何体现政府代表国家行使对土地资源的所有权，也关系到填海造地的海域使用权人的经济利益。从土地管理角度而言，如果原海域使用权人必然是新增土地使用权人，那么就开辟了另一条获取土地使用权的途径，可以绕开当前实行的严格的土地管理制度，从而导致土地管理制度出现漏洞。因此在处理土地使用权与海域使用权衔接问题上，一定要保证土地管理部门对土地处置的控制权，确保资源通过市场公平配置。

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