慢性病防治中的政府责任研究——基于新公共服务理论视角

黄 靖

(福建中医药大学，福建 福州 350122)

一、问题的提出与研究框架

健康是人类生存与发展的基础，是社会和谐发展的重要条件。近年来，伴随着工业化和城镇化的进程，慢性病成为全世界发病率和死亡率最高的疾病。常见慢性病包括:心脏病、高血压、糖尿病、慢性呼吸系统疾病、脑血管疾病、恶性肿瘤等。在我国，慢性病发病率和死亡率持续、明显增长，并呈现出年轻化、乡村化的流行趋势。统计数据显示，我国目前确诊的慢性病患者超过2.6亿人，慢性病导致的死亡占居民总死亡构成的85%，慢性病造成的疾病负担占我国总疾病负担的70%。［1］我国已经进入慢性病的高负担期，以“患病人数多、医疗成本高、患病时间长、服务需求大”为特点。不可讳言，慢性病流行的形势严峻，严重损害人民健康，威胁劳动力人口，不断增加疾病负担，已成为事关全局的重大民生问题。

党的十八大报告明确指出:“要提高人民健康水平。健康是促进人的全面发展的必然要求。要坚持为人民健康服务的方向……”一方面，作为公共权力的行使者、公共利益的维护者、公共产品的供给者，政府主导慢性病防治工作是责无旁贷的道德要求和现实责任。另一方面，近年来，政府开展了一系列慢性病防治工作，取得了一定的成效，但总体而言，与人民日益发展的健康需求和慢性病流行态势还相距甚远。有鉴于此，如何在质疑声中迎难而上，对造成慢性病问题的深层根源进行系统反思，对理应承担的健康责任予以重估和确定，是当前中国政府健康工作亟待解决的重要问题，也是健康工作者和公共管理研究者为之努力的共同方向。

本研究的重点是从新公共服务理论的角度，结合我国慢性病流行的现状和基本国情，探索我国政府在慢性病防治中的健康责任。新公共服务理论是以美国著名公共管理学家珍妮特·V·登哈特与罗伯特·B·登哈特为代表的公共管理学者们基于对传统公共行政和新公共管理的批判和反思而建立的一种新的现代公共行政理论。它以民主公民权、社区和公民的模型、组织人本主义、后现代公共行政为理论来源，探讨七种引人注目的理念，主要包括:服务于公民，而不是服务于顾客;追求公共利益;重视公民权胜过重视企业家精神;思考要具有战略性，行动要具有民主性;承认责任并不简单;服务，而不是掌舵;重视人，而不只是重视生产率。［2］新公共服务突出公共利益的核心地位，强调政府应当更好地为公众服务，在重视政府职能建设的当前，将其运用于政府在健康领域尤其是慢性病防治中的责任分析，具有理论和实践意义。

二、我国慢性病流行的原因剖析

自健康权被广泛确立为一项基本的人权以来，人们的健康权利意识得到极大提高。健康价值指向决定了政府、社会和个人对慢性病的流行都有不可推卸的责任。掌握我国慢性病流行的原因是规范政府、个人和社会组织行为的重要前提，具有重要的现实意义。

1.个体不良的行为与生活方式增多。在公共健康领域，意志自由促使行为个体根据意识、思想、判断选择符合自我需要的行为与生活方式，并因个体生活环境和个性心理特征的不同而千差万别。事实证明，伴随着疾病谱与死因谱的变化，因不良的行为与生活方式导致的慢性非传染性疾病是源自自身且不易康复，甚至是致命的。不良的行为与生活方式包括吸烟、酗酒、膳食不合理、缺乏运动、过度娱乐、生活不规律等等。以吸烟为例，我国第一部系统阐述吸烟危害健康的权威报告《中国吸烟危害健康报告》显示，我国每年因吸烟导致死亡的人数超过100万，因二手烟暴露导致的死亡人数超过 10 万。［3］

2.财政投入不足，筹资渠道狭窄。卫生资源的稀缺性决定了政府投入公共卫生体系的经费必须获得最高的边际社会效益。基于卫生系统的发展现状，对社会公共卫生、基本医疗、市政基础设施和环境卫生等领域的资金投入可以明显改善健康状况，而且拥有费用低廉和覆盖范围广泛等优势，资金的边际效益尤为明显。相比之下，慢性病的防治和管理尚且没有得到高度重视，在整个卫生投入中用于慢性病防治的比例很小，且缺乏合理的筹资渠道、有效的筹资模式和完善的筹资机制。

3.干预措施薄弱，健康教育相对滞后。当个体积极地寻求国家、社会对其健康权利加以保护时，却往往忽视了自身行为与生活方式的选择对拥有健康的重要性。健康教育是促使人们提升健康文化、养成良好的行为与生活方式、预防疾病和促进健康的系统的活动。20世纪初，我国引入国外的健康教育理论，随后健康教育事业在我国得到逐步的发展。90年代以来，我国健康教育工作在全社会得到广泛开展，并取得了显著的成效，但仍然存在着投入不足、地区发展不平衡、机构不健全、管理不协调、专业人员数量和素质不高等问题，无法满足人民日趋增长的健康需求和社会的发展。［4］

4.生态环境恶化，环境责任意识淡薄。生态环境是影响人类与生物存在和发展的外界条件，包括水、土地、生物以及气候的数量与质量等方面，其优劣状态关系着人类长期健康生存和发展。然而，当今世界人类面临各种复杂而艰巨的生存和发展难题，为了获得更高的经济增长，付出的环境代价是十分惨重的。对生态环境的破坏和污染，导致各种危害人类生存的负反馈效应，人类健康因此受损的教训屡见不鲜。例如，近年来，我国有毒有害化学物质造成多起急性水、大气突发环境事件，多个地方出现饮用水危机，个别地区甚至出现“癌症村”等严重的健康和社会问题。［5］

三、我国政府主导慢性病防治的路径探究

新公共服务理论以追求公共利益、承认责任、重视公民权和公共服务为核心内涵，是在摒弃新公共管理理论的基础上建立的关注公共利益和民主治理的新的理论。针对我国政府在慢性病防治中存在的突出问题，基于新公共服务的理论价值和分析视角，从以下方面探求我国政府主导慢性病防治的路径。

1.坚持“预防为主”，追求公共利益。新公共服务理论认为，公共利益不是简单的个体利益的加总，而是超越狭隘自身利益的共同利益，它是政府决策和行为的根本目标，是政府顶层设计的出发点和落脚点。公共健康的目标指向并非某个特定个体的健康，而是一个整体性的目标，是社会整体的健康利益。政府要始终将公共利益放在首位，提高人民的生活质量，为人民的健康服务。

首先，加强健康教育，倡导良好的行为与生活方式。慢性病具有病程长、见效慢、费用高的特点，不仅给个人、家庭带来身心的痛苦和经济的压力，也加重了社会的负担。政府应加强政策倡导，制定和落实促进全民健康的政策和措施;通过发放科普手册、定期开展讲座、设立健康专栏等方式普及慢性病防治知识;营造有利于健康的支持性环境，如提高各类公共体育健身设施的覆盖率和利用率，鼓励适当的体育锻炼。其次，积极筛查高风险人群，及时进行预防性干预。政府应坚持“预防为主，防治结合”，创造便于及时发现慢性病高风险人群的支持性环境，宣传慢性病对健康的危害、早发现的重要性和有效方法，加强对特定人群的健康管理和生活方式干预，注重疾病治疗的早期介入。

2.强化责任意识，落实政府职责。费雷德里克·莫舍曾经说:“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”［6］新公共服务理论强调政府责任在现代治理中的重要性，政府的行为应满足公共责任的标准，并提出复杂的治理系统决定了政府责任并不简单，它包含了专业、法律、政治和民主等多样化的责任。从主体和目标来看，公共健康具有两个明显的特征，即外部性和公共物品特性。外部性体现在个体之间、个体与政府间的互动关系决定了政府的健康责任的切实承担会对个体和社会健康产生重要作用;公共物品的特性是指所有个人面临的相同的社会健康环境，但是公共物品的无主特性会导致资源的利用率高于最大上限，从而导致资源的品质和生产能力下降。

首先，提升政府的健康责任意识，营造健康的环境支持。在过去的一段时间内，很多地方政府在慢性病的成因及责任的定位上存在较大误区，慢性病的危险因素被简单归为生理遗传因素和个人行为危险因素。事实上，很多影响健康的因素超出了个人控制的范围。社会政治、经济、文化、环境等因素都对慢性病发展的形势产生影响。政府应加强责任意识，积极发挥主导作用，营造健康的支持环境。其次，加强组织领导，统筹慢性病防治工作的开展。在新一轮医疗卫生体制改革的机遇下，督促各地政府将慢性病综合防治工作纳入经济社会发展规划，建立绩效考核机制;切实解决各项问题和困难，确保慢性病防治工作的顺利开展。

3.夯实服务基础，提升公民权。从新公共服务理论的角度，政府应积极创造与公民的联系和互动，鼓励公民积极、充分、真正地参与政策过程。政府因此能准确倾听公民声音并及时做出回应，有利于制定满足公民利益的政策，同时，公民逐渐提升了道德性格，并了解到治理过程的复杂。为了更好地实现公民权，政府必须平衡中心力量和社会力量权力分配，透明服务信息，而提供优质服务则是拓宽公民参与、提升公民权的关键所在。［7］

首先，健全慢性病综合防治工作体系，进一步推进慢性病防治工作。作为一项长期的、重要的战略任务，慢性病防治工作体现了全社会的共同利益。应坚持由政府主导，多部门协作，全社会参与，充分调动全社会的力量共同参与，遏制慢性病危险因素;整合疾病预防控制机构、专病防治机构、基层医疗卫生机构和医院服务功能，健全慢性病综合防治工作体系。其次，加大财政投入，拓宽筹资渠道。慢性病防治工作属于公共卫生服务的一部分，其开展的状况取决于政府的重视程度。政府应积极发挥公共财政的基础作用，不断加大对慢性病防治与管理专项基金的投入;鼓励社会力量的支持和投入，大力倡导各社会团体、企事业单位和个人积极参与慢性病防治工作，建立多渠道的慢性病防治筹资机制。

［1］中国卫生和计划生育委员会.中国慢性病防治工作规划(2012—2015)［EB/OL］.(2012 －05 －21).http://www.moh.gov.cn/zhuzhan/wsbmgz/201304/b8de7b7415ca4996 b3567e5a09e43300.shtml

［2］［美］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵［M］.(丁煌译).北京:中国人民大学出版社，2004.

［3］中华人民共和国卫生部.中国吸烟危害健康报告［M］.北京:人民卫生出版社，2012.

［4］王雅青，陈锦秀，冯翠娥.健康教育发展的回顾与总结［J］.国外医学护理学分册，2005，24(10):598 ～600.

［5］中华人民共和国环保部.《化学品环境风险防控“十二五”规划》［EB/OL］.(2013 －02 －07).http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201302/t20130220_248271.htm

［6］［美］特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径［M］.(张秀琴译).北京:中国人民大学出版社，2001.

［7］杨正联，杜培培.刍议新公共服务理论的核心内涵［J］.商业时代，2013，(9):18 ～19.