上海世博后市政公用领域市场化长效运作的理性思考

2014-08-15包焱

吉林广播电视大学学报 2014年2期

包焱

（上海城市管理职业技术学院，上海市 200438）

上海世博后市政公用领域市场化运作意味着在市政公用行业中，打破垄断，不断增强市场机制在资源配置中的基础性作用，逐步形成多元竞争的市场结构，政府主管部门的主要职责由直接的行政管理向间接的市场监管方面转变，通过改革努力寻求资源配置方式中政府与社会及市场的最佳结合点。进行市场化改革，其目的是在不放松政府的公共政策制定责任及有效管制的前提下，通过引入市场机制，促进市政公用行业改进管理方式、经营方式，降低成本，提高效益，增强市政公共物品的供给能力和生产效率。构建上海世博后市政公用领域市场化运作的长效机制则指探寻该领域市场机制正常运行并发挥预期功能的规则体系，即在明确政府、公众、企业各方参与者的角色定位的前提下，探讨能够保证市政公共物品长期、稳定、有效、保质提供的系统的规则、渠道和方法。无疑，这对市政公用领域的市场化运作实践具有重要的理论指导意义。

一、上海世博后市政公用领域市场化长效运作的模式优化

（一）政府的最终责任角色

市政公用事业的公共性、公益性、自然垄断性的特征，结合“服务型政府”指导理念的提出，决定了政府是保证市政公用事业产品或服务充分、优质、有效供给的最终责任人。对于政府所推动的市政公用事业领域的改革，其目的在于寻求一种科学、合理、有效的市政公用事业发展模式，保证市政公用产品或服务的有效供给能够满足群众日益高涨的需要，切实承担起政府的应有职责。

（二）科学的合作治理模式

在市政公用行业市场化运作模式中，除了强调其治理主体结构是多元治理主体间的合作与竞争关系外，其多元的治理方式及工具与之相配合也是体现此“合作治理模式”科学性的重要组成部分。该模式中，多元主体包括政府、事业单位、企业、非营利组织、家庭乃至公民个人；而多元工具和方式主要指政府直接提供、市场、管制、补贴、公共企业、使用者付费等。合作治理模式强调政府处于核心地位，实质是探讨政府以什么样的方式、工具和模式来供给，从而有效地实现自身的使命和价值。

二、上海世博后市政公用领域市场化长效运作的机制优化

（一）建构合理的价格形成机制

当前，包括上海在内的我国城市市政公用事业各行业如燃气、供水定价一般都采用成本加成机制，这种方法的优点是可以借助严格的会计审计制度、听证程序等，提高成本信息的透明度。但同时存在的问题是监管机构与企业之间信息不对称导致的监管成本巨大，又由于市政公用行业的垄断特性，竞争不足导致初始价格往往反映的是企业个别成本，而非社会平均成本，存在着市政企业进行监管寻租等行为出现。因此形成合理有效的价格机制，并加强监管非常重要。首先，在价格形成机制方面可考虑建立成本约束机制和规定价格上限相结合的机制，约束企业的价格，防止出现企业虚高定价，影响市民的需要，其次，有必要形成市政公用事业产品和服务的价格联动机制，这种机制主要是针对目前市场各要素的价格的波动，在一定程度上对市政公用企业成本的增加给予适当补偿，以弥补市政企业投资不足的缺陷。另外，健全价格听证制度，规范企业定价行为也是促进合理价格形成机制的监督力量。

（二）建构科学的市场竞争机制

在尊重并承认市政公用行业自然垄断合理性的前提下，市政公用行业的市场化改革可以采取分割垂直供应链和实行区域比较竞争等方法，构建市场结构中有效的竞争机制，激发企业活力。原有的市政公用事业的生产、输送、销售的垂直一体化方式，有利于降低交易成本，促进效率的提高，但也会造成行业垄断并带来一系列问题。因此，市场化改革中可以切割产业链，使上、中、下游企业各自独立经营，相互制约和竞争，以降低成本提高效率。

（三）建构高效的投融资机制

鉴于市政公用事业沉没成本高，资金需求大，而其公益性的特点又决定其不可能采取完全的定价，资金问题往往成为制约市政公用事业发展的瓶颈。

投融资体制改革过程中，一方面要释放存量资产市场，将政府垄断经营的城建存量资产投放市场，通过对固定资产经营权转让、股权转让及资产转让等方式盘活市政公用事业资产；同时，促进企业竞争，不仅在产品市场中与同行业的企业竞争，而且要扩展竞争范围，在资本市场上与其他行业的企业进行竞争。另一方面要开放增量资产市场，在政府统一规划下，开放市政公用事业的投资领域，对各类投资主体开放，改变单一的政府投资模式，充分发挥市场配置资源的优势，加大市政公用事业的建设力度。要鼓励和支持社会资本、外国资本采取独资、合资、合作等方式参与市政公用事业的建设和运营，形成多元化的筹资渠道和投资结构。但在此过程中，要通过公开招标方式选择投资主体，尤其要加强对企业的监管，促使企业规范生产，提高业绩水平。

（四）健全市政公用行业市场化监管机制

构建与市政公用事业引入市场机制相适应的监管体系，建立健全监管制度是重点内容。建立市政公用企业经营信息披露制度，准确披露市政公用企业的经营成本信息，消除消费者的信息不对称地位，为消费者维护权利提供依据；完善成本审计与公示制度，防止企业利用垄断地位进行不正当的定价行为，从而为合理的服务定价提供依据；健全公众参与制度（听证会制度），为消费者、企业、政府三方提供平等博弈平台；规范第三方评议制度，为衡量公用企业的服务状况提供中立客观的依据。此外，监管影响评估制度、服务质量监测检测制度、可行的奖惩制度、服务效果评估制度等，也需要在市政公用事业市场化运作的深化阶段，逐渐健全规范。

三、上海世博后市政公用领域城市管理市场化长效运作的保障优化

（一）完善多元融资机制，加大财政倾斜支持力度

随着市政公用事业市场化运作的不断推进，资金不足的瓶颈效应会越来越明显。市场化运作必然要求经营性项目面向社会，鼓励多元主体，采用BOT、TOT等多种特许经营模式以多种方式积极投资公用设施项目的建设和发展，逐步形成公用设施建设投资和经营主体多元化，多渠道筹集基础设施建设资金。但必须明确的是，公共财政才是市政公用事业发展最稳定的资金来源和根本保障。由此，与市政公用事业改革紧密关联的是财政预算在市政公用事业投资上的最低比例配套措施。据相关组织研究建议，发展中国家的城市基础设施建设的投资比例一般应维护在同期国内生产总值的3－5%的水平上，或者为固定资产投资的10%－15%的水平上，这样才能保证设施建设与经济增长的需求相协调。

（二）坚持公共服务优先的原则，为市政公用事业提供充足的资源保障

供排水、燃气、市政道路等市政公用事业与水、天然气等各种资源关系密切。市政公共事业所涉及到的公共物品是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，因而各种资源都必须要在优先保障市政公用事业的前提下，满足先民用后工用的原则，为市政公用事业提供充足的资源保障。

（三）推进技术创新的信息化建设，为市政公用事业改革提供技术支持

市政公用事业的行业特征，使得在线监测、调度、信息的及时收集和反馈等技术支持非常重要。市政公用事业发展要依托信息网络，重构技术支持体系，实现政府信息化管理。因此，技术创新是市政公用事业提高服务质量和行业竞争力的重要手段。地方政府要树立、引导和推动市政公用事业技术创新的理念，以优惠政策或资金扶持等手段引导企业内研发部门和高校、研究所等科研部门重视市政公用事业各行业内的技术革新，在市政公用行业内建立起完善的科技创新机制，提高城市管理能力。

四、上海世博后市政公用领域市场化长效运作的效果优化

根据市政公用事业的基本属性，借鉴中外市政公用事业发展模式的经验教训，以及建设“服务型政府”的要求，上海市政公用事业的市场化运作应把建设“公共服务型”市政公用事业作为发展方向，即要以公众利益为导向，以公共服务为核心，强化政府责任，利用市场机制，倡导公众参与，建立政府、市场和社会的良性互动关系，不断提升公共服务水平，满足公众需求。上海世博后市政公用领域市场化长效运作的效果应体现如下目标：

（一）运作机制高效协调

高效协调运作是对市政公用事业的基本要求之一。深化改革应加快政府职能转变，推进政企分开、政事分离，构建“政府引导、多方投入、市场运营、契约管理”的新机制。这种高效协调的新机制主要包含三个方面，第一，投资运营机制要健全，投融资渠道要畅通，投资主体实现多元化，在机制设计上能优先选择实力强、经验足、管理规范的战略投资企业。第二，形成有序有效的竞争形态，竞争方式合理化，防止无序，恶性竞争。第三，实现多元主体的共赢机制。政府财政压力减轻，管理能力提升；公众得到普遍优质的服务；企业获得合理收益，实现多方共赢目标。