陕西省体育类大学章程法律属性分析

乔 鹏

中共中央、国务院2010年7月颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“各类高校应依法制订章程,依照章程规定管理学校”,“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”。百年大计，教育为本。自改革开放以来，特别是进入21世纪以来，我国高等教育事业取得了长足的发展。一方面，高校的数量和规模不断扩大，人才培养的质量不断提升；另一方面，高校的办学自主权不断扩大，依法治校的水平不断提升。体育类大学章程作为各体育类大学拥有办学自主权的法律基础，是我国现代体育类大学制度的重要组成部分。近些年来，各体育类大学按照国家教育部的要求，纷纷起草和制订体育类大学章程。但是很多人产生了困惑——体育类大学章程的法律属性是什么？

大学章程制订的法律依据

从大学章程内容的角度看，大学是一个复杂社会关系的聚集地，包括教育关系、行政关系、民事关系等，大学章程不仅要调整高校内部的关系，还要调整与政府行政部门、社会、市场等关系，因此其法律基础包括广义的教育法、行政法、民法和刑法等其他法律。其中，广义的教育法是大学章程制订最基本的法律依据，是指国家制定或认可并由国家强制力保证实施的教育行为规范体系及其实施所形成的教育法律关系和教育法律秩序的总和。如《教师法》规定了教师的权利、义务，教师的聘任、考核及法律责任等。《教育法》规定了教育的目标，关于学校及制订章程的要求，关于教师、学生的权利，教育与社会等。《高等教育法》规定了教育的宗旨、任务及大学自主办学、自主管理、学术自由、招生、学校管理、章程等。在大学章程制订中，涉及办学目标、管理体制、教师管理和学生管理等内容时不得违背上述法律法规的具体规定。

体育类大学章程法律属性各观点的分析

体育类大学章程是建立现代体育类大学的主要依据，对体育类大学章程法律性质如何界定是体育类大学章程研究的首要问题。

1.自治法属性观点。自治法学说将体育类大学章程视为体育类大学的自治规范。一般认为，体育类大学具有公共事业性和非盈利性两大属性，属于社团法人。社团法人的重要特点就是自治性，因此，体育类大学章程是根据法律的授权，为对体育类大学的内部活动进行组织与管理而制定的规范体育类大学内部活动的自治法。

2.公法属性观点。我国体育类大学主要以公立体育类大学为主，其与政府尤其是教育主管部门有着密不可分的关系，体育类大学的财政收入主要以行政拨款的形式取得，而且体育类大学兼具有公共事业性，其员工编制属于事业单位编制，正是基于这些特点，很多学者认为体育类大学章程应该具有公共属性和国家性，因此体育类大学章程应该属于公法。

大学章程法律属性观点的特点

第一，权威性。大学章程通常被喻为“大学的宪法”，它是连接大学外部法律法规和内部规章制度的纽带和桥梁，在大学内部具有根本性、最高性和纲领性。在符合基本法律法规的精神和原则下，在大学的规章制度体系中，章程是母法、上位法，属于最高层次，而其他规章制度是子法、下位法，属于较低层次；章程具有最高权威和法律效力，其他规章制度不能和大学章程相冲突。

第二，规范性。章程必须规定大学最根本、最重要的事项，具有约定俗成或明文规定的标准。诸如大学的性质、办学宗旨、培养任务，校长的选举程序、职权职责，大学领导体制、组织机构设置，教职员工的任职制度、权利义务，学生的管理、合法权益保障机制及义务履行内容以及相关的救济渠道等。同时，大学章程对政府与学校之间的权利、义务以及社会参与学校管理的途径、方式等也会作出相应的规定。大学章程一旦生效，无论是政府、社会还是大学成员，都必须严格遵守规定。

第三，稳定性。大学章程反映了大学全体成员共同的理想、愿望、意志，是在全体成员达成共识的基础上建立起来的。章程一经建立，就具有长期的稳定性，不能朝令夕改。一个成熟的章程，应该实行数年、甚至数十年而不过时。当然，随着时代的发展，对章程也可作一些补充和修改，但要经过正规合法的程序充分讨论和表决通过，而且只作局部调整，不应该作大面积的改动。

体育类大学章程体现民主化

体育类大学章程作为体育类大学实施管理的所参照的最高规则和基本制度，应该兼具公法性和自治性。即在内部管理上，体育类大学章程应该彰显自治性，最大限度地发挥教职员工能动性，为其提供良好的科研环境和学术氛围。在外部联系和行政管理上，又应注重公权力的运用，通过公权力的运用，保障学校的利益不受侵害，保证学术成果能够最大限度地发挥价值。只有将体育类大学章程的“自治法性”和“公法性”有机地结合起来，体育类大学章程才是完整的。

1.体育类大学章程不同于国家的法律，是自治性规章，体育类大学章程的实施者是学校自身，章程的实施没有国家强制力作保证，对于相对人违反章程的行为，只要体育类大学章程的规定没有和国家的法律相抵触，法律就不得对体育类大学章程进行干预。必须在观念上牢固树立民主平等的思想。民主管理的核心是管理者要有民主精神，而民主精神的精髓就是平等和尊重。在我们的社会，人格意义上的人与人是平等的，在学校，校长与教师、学生也是平等的。因此，校长要时刻叮嘱自己做一个与大家平等的普通人，这样才能具有为教师、学生和家长服务的公仆意识，才不至于凌驾教师、学生之上随心所欲地发号施令。平等是民主的前提，而讲平等的标志是尊重人，不尊重人的人其潜意识就是承认人的不平等，或想在人格上超越别人。在高校做学生管理工作的老师要特别重视尊重学生的尊严，多些民主精神。如对学生应多表扬，少批评；多关心，不冷淡；多接近，不疏远；多激励，不高压；多一点人情味，多一点人道，竭尽所能减轻其负担，关心保护其身心健康，使得学生在平等、自由、博爱的环境下学习和成长，以良好的综合素质去面对现实生活中的各种挑战。

2.体育类大学章程是学校的创建者和参与者共同创建的，其效力只限于本校范围内，对校外的第三人不具有约束力。体育类大学章程主要对体育类大学的内部秩序进行调整，对体育类大学的组织结构和创建者的权利和义务进行规定，这些都充分体现了体育类大学章程自治性。必须在制度上建立和健全民主监督机制。高校学生管理工作中建立和健全民主监督机制是实现民主化管理的重要环节之一，主要表现：⑴要发挥党支部的保证监督职能作用。学生党支部有对学校行政工作的评议权和批评权；有向上级党委和教育行政部门反映学校情况的汇报权；有对校长及行管人员失职或渎职行为的弹劾权和对非法行为的起诉权。⑵要健全班级制度。每个班级建立各自的班级管理制度和评选制度。如班委的选举，优秀学生的选举，奖学金的评定都要以班级的相应制度作为管理工作的基础。⑶要建立学生评议教师制度。学校可定期请学生代表同校领导对话，或设立学生信箱，学生可以通过信箱提出合理化建议，并要求学校给予合理的答复。⑷建立家长委员会制度。家长代表参与学校民主管理，以扩大学校民主管理的层面与影响。

体育类大学章程是高校内部的大宪章，分析体育类大学章程的法律属性，对体育类大学章程的性质准确定位，对推动我国依法治校、完善我国的高等教育制度有着重要的意义。

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