渐进的变革：大学内部共同治理的多元模式摭探

杨 靓

沈阳化工大学，辽宁 沈阳 110142

随着我国高等教育体制改革的深化，高等教育面对大众化、国际化的发展态势，大学内部治理结构问题日益成为制约大学健康持续发展的根本性问题，直接影响到大学的学术竞争力、教育质量和办学效益。知识经济时代的到来、大学功能的多样化以及高等教育规模的迅速扩大等趋势都使得大学内部的治理问题变得越来越复杂。大学内部治理是大学运作的决策过程，大学内部治理机构应该为大学设定政策和目标，并赋予相关人员权责，形成实践目标和推行政策的运作机制。所以，建立完善的内部治理结构，主要体现为权力在大学内部各利益群体间的分配、协调与制衡。大学内部治理的最终目标就是通过建立一套富有弹性、机动性与高效率的治理机制规则，实现权力的协调与制衡，兼顾各利益主体的利益，并以此来实现大学的理念和目标。所以现代大学应该在各种权力的相互纠结中把握自身的内部管理方向，推进现代大学制度建设。

一、大学内部治理模式的发展逻辑与走向

大学治理结构是现代大学制度的核心和灵魂，大学内部治理模式又是其重要的组成部分。治理模式是指针对于大学这个组织机体而言的一种管理和控制的模式，是设定大学内部各类主体、整合大学内部各种资源、理顺大学内部各种关系的手段和方式。治理模式的优劣将直接关系到高等教育职能与目标的实现，关系到大学改革与发展的顺利进行。大学治理模式的形态受制于多种因素，如权力结构、职能体系、社会形态等。不同的外部权力在大学内部产生竞争而影响运作方向，具体表现在大学治理层级上，各种权力的竞争形成了不同的治理模式。

（一）单一权力治理模式

单一权力治理表现为在大学系统之内，在多元竞争的权力下产生了主要能够影响大学运作的单一势力，其他的力量则居于配合的角色。长期在加州大学工作、对高等教育系统及其运行机制有着深刻认识的伯顿·克拉克，则更多是从高等教育自身的制度形态、从大学制度变迁的内在逻辑和深层基础来研究。他在讨论高等教育系统时，区别了国家、市场和学术权力（寡头），作为决定高等教育系统的三种力量。他把这三种力量合成一个图形称为协调三角形（coordination of triangle）。三角形内的每一个位置都代表三种势力彼此不同程度的作用。伯顿·克拉克指出这些影响大学内部治理运作的主要权力是剖析大学内部实际运作时所需了解的。依照国家、市场、学术三者权力在大学治理中发挥作用的不同，可以概略地把大学治理结构分为三种类型，即国家权力主导型、学术权力主导型和市场权力主导型。在国家权力主导型的内部治理中往往会出现权力政治化和行政中心化的趋向。学术权力的实施不具有强制性，并且是植基于大学成员的自我意识。人们对知识与真理的尊重程度愈高，学术权力在大学治理结构获得的权力也就愈大。各国大学面对政府紧缩经费及全球性的竞争压力下，市场化成为各国大学教育发展的重要转变。高等教育在市场权力主导之下，透过解除管制、消除垄断与私有化等方式引导各大学走向市场竞争的模式。

（二）双元权力互动治理

双元权力的体制主要是以教授为主的学术团体与以官员为主的行政团体产生运作互动。典型的模式正如约翰·范德格拉夫所言：行政机构控制预算，教学人员监督课程，双方联合负责学生工作。这样的优点是学校能按照学术发展办学，激励学术创新，另外能整体规划与协调学术事务，提高管理效率。在大学面临国际化和全球化所带来的激烈竞争情况下，双元权力治理模式所遇到的僵局状况，往往是透过权力的重分配来解决，意即走向集权式的单一权力治理或是民主型的三元（或多元）权力治理。

（三）三元权力制衡治理

三元权力治理模式在英美的大学表现尤为突出。影响大学运作的第三种权力除了董事会与学术人员以外，美国大学教授协会（AAUP）与英国大学董事会主席委员会（CUC）在讨论大学治理时，皆将行政系统视为治理稳定的角色之一。美国大学的内部治理依事务型态区分成由行政单位管理行政事务以及由学术人员管理知识生产体系和相关事务，董事会则是最高决策单位，主导学校重大事项，这三种权力共同进行高效内部治理。

（四）多元权力调和治理

多元权力治理是指除了上述提到的董事会、国家或行政与学术人员以外，参与治理的成员包含了学生权力、政党权力与代表市场的权力。这些权力虽然并没有如学术权力或行政权力或国家权力那样，可以在大学治理运作中具体表示成一股主导的力量，但是学生、政党、市场或其他权力仍是影响学校运作的重要力量。换言之，此种大学内部治理状况是政府、学术人员、市场、学生、外部人士等各方关系者以不同型式的委托方式彼此竞争，形成支配大学的组成和运作。从治理稳定的角度来看，多元权力模式不仅仅是鼓励成员多方参与校务的各种讨论，也主张开放，让多人士参与校务管理并提出意见，将大学比拟成一个公开讨论的场所让各方发表意见，意见统一之后，推行的校务政策将能够较顺利地进行。

尽管伴随民主化或对大学的资源表示尊重而给予大学自由，但是国家政府的权力仍不免透过掌握立法和司法等关键性权力进行监督和不同程度地控制与管理。高等教育普及化和社会经济衰退也一定程度地诱发了市场权力兴起。所以，国家、市场与学术权力互相竞争大学治理权而构成了大学内部治理的不同形态，这种不同力量之间的博弈也在不断地推动多元大学内部治理模式的进步与完善。

二、共同治理：大学内部管理的现实诉求

联合国教科文组织在1998年召开世界高等教育会议（WCHE）并发表《21世纪高等教育愿景与行动宣言》，其中关于大学教育治理准则在第13条与第17条分别被提到。其中在第13条中指出：“这个目标需要的治理是社会观念，包括对全球问题的理解与有效管理技能的结合。……领导高等教育……必须透过与高等教育利益各方展开对话，实质加强高等教育管理。”在第17条中：“有关各方—国家和学校的决策者、教学人员、研究人员和学生及高等院校的技术和行政人员、企业界和社会团体之间的合作伙伴关系与联盟是进行改革的一股强大力量。以共同利益、相互尊重和相互信任为基础的合作伙伴关系，应该成为重建高等教育的主要基础“。高等教育机构今日已不是一个单纯的学术机构，而是容纳多元人士、以学术利益为主而结合的社群团体，为了达成有效治理，在原则上给予多元自治，不应以单方过度干涉运作作为管理的途径。

（一）大学内部共同治理的意蕴

共同治理模式理念的确立，一般认为是在1966年，由美国大学教授协会（AAUP）、美国教育协会（ACE）与美国大学董事会协会（AGB）三个单位联合发表《大学院校治理声明》中。其基本涵义为在董事会、学术人员与行政单位之间根据专业而形成的权力与决策分工，是植基于管理委员会、行政单位、师生之间相互依赖的协力合作，其间权力的大小取决于每一校内参与成员所能担负的责任轻重。

在理解大学内部管理共同治理时，往往出现三种理解趋向。第一种倾向于参与观。美国大学教授协会在《大学院校治理声明》中将共同治理定义为“教师和行政部门基于双方的权力和决策责任分工”。意指大学董事会、行政管理部门、教师、学生之各类成员对大学治理运作皆有参与权。第二种倾向则主要聚焦于自治。其强调共同治理中的自主治理精神，认为共同治理是组织政策、决策和程式的系统，是管理的新契机，是一种分享自治模式的历程或实务。理想的共同治理模式是就大学本质出发，认可大学中所有成员的贡献与要求都能符合一致的过程。第三种则倾向于权变观，认为共同治理只是一种治理形态，它可以仅是一种实现目的政治手段，但也可以发展成为一种理论体系，实际内容根据大学所处环境之需要而决定。在对共同治理的各种理解趋向中其所包含的共同要素，即其所要呈现的是一套参与者都能接受的运作模式，与以往的治理模式相比，共同治理更注重协调，而不是控制，主张利益相关者共同参与公共事务的管理，是在实际运作和监督制衡的动态过程。

（二）大学内部共同治理是现代大学教育管理体制改革的呼唤

共同治理其实是对应单边治理而言的。在我国高等教育体制改革的进程中，大学基本摆脱了政府大包大揽办教育的模式，政府与教育行政部门的权力减小，大学自主办学权增大，大学领导的专业素养提升，教师和学生的民主与责任意识增强，大学共同治理结构正在建立和完善中。但是在大学内部治理结构方面，存在着大学的决策机构、执行机构、监督机构的权力失衡，校与院、系权力分配的不合理，学术权力和行政权力的失衡等问题。这些问题的出现要求大学建立一个体现和贯彻“参与逻辑”的治理结构，必须让每个产权主体都有参与大学决策权分配的机会。贯彻了“参与逻辑”的治理结构就是“共同治理”机制，它强调决策的共同参与和监督的相互制约，这对推动现代大学教育管理体制的改革具有重要意义。

（三）大学内部共同治理的使命与责任

大学内部共同治理的首要使命就是缓和利益冲突。大学治理应该朝此发展，即通过组织结构的调整，为冲突提供纾缓的管道；建立共同治理的决策机制，以有效化解权力过分集中而引发的冲突；发挥中层管理者的作用，创设内部基层组织互信互动的氛围。另外，大学内部共同治理应充分维护学术的自治。学术人员要能享有独立自主的地位，必须在治理决策担负起部分角色，共同享有治理权，这样才能不被非学术人员忽略声音。与此同时，大学内部共同治理也应均衡各利益相关者需求。共同治理具有参与决策、分工，对不同的治理参与者提供了共同协议的平台，如前所述，对大学而言，以共同治理方式、经过协议之后所产生的决定较能够提升决策的质量并且能够均衡各方的利益。

三、大学内部共同治理的定位与有效性界说

高校内部治理改革的关键就是要改变现存的权力关系，使政治权力、行政权力与学术权力等各种权力处于一种平衡且制约的关系。这不仅要求三者都以一种独立的形式存在，还要求三者以一种彼此制约的形式加以联系。20世纪70年代开始，美国学者采取了多种观点研究高等教育问题，从高等教育治理角度切入的观点认为，大学不同的利益群体都意图参与决策过程，以取得最大利益为目的，其间所产生的谈判、协商或联合是常有的现象。然而在此过程中，尽管参与者可将意见提出，希望能够获得所需，但是除非各方参与者有意去建构合作关系，否则协商将会变成冲突；缺乏许多交换意见要素的协商，权力共用的组织文化便不会建立。同样地，在各方竞逐的大学内部管理中，想要落实或达成共同治理并不容易，需要对其进行合理定位，发挥其管理的有效性。

（一）共享权力是共同治理的核心

布鲁贝克认为，如果大学治理是一种决策行动，那么共同治理下的大学便是“合作式决策行动”。共同治理下的大学治理逻辑提倡各治理主体在治理权力上的合作分享，合作分享不是绝对的平均分配，而是在于治理权力的合理分配。共同治理强调的是共享权力，因为只有共用、分享权力之后，各治理主体才会共享责任、共享目标。另外，在共享权力的同时也应该明确权力范围，因为明确权力范围是协调权力关系、促进权力和谐发展的前提。

（二）共享治理的参与应该扩展

良好的大学能保证所有学术人员和行政职员依其在机构运作和任务的影响，给予合适的价值和依其愿望给予合适的安排。随着学术人员、职员、学生、主管和董事会在组织内不断发展的依赖关系，大学学术任务的实现或决策框架的设计在共同治理中都充分显现具有利害关系。因此，最初共同治理的设计与参与的程度，应该根据目前大学组织特有发展特色进行安排而有所不同，最终应该使每一个对学术事业有所贡献的团体，都能在组织中找到其责任与功能。另外，欲明确治理权责体系向共同治理迈进，也应达到政府与民间、政府与企业共同进行管理，并且在此认知下对大学所有事务权责进行完善规划与分配。

（三）信任是共同治理的前提

成功的大学内部共同治理需要承诺，给予承诺是信任对方的行动。在内部共同治理的同时，只有在可互相依赖信任的气氛下，才能使各利益相关者发挥智囊团的作用，尚未完成的工作任务和目标才能解决。在信任的基础上，各个治理主体才能够增进彼此之间的合作，在共同治理的模式下完成内部管理的相关事务。信任可以形成大学共同治理的一种心理契约，这种契约形式将会促使和推进共同治理的步伐。

（四）增进沟通是健全共同治理的途径

高校各治理主体的利益博弈是不可避免的，也是客观存在的，但博弈并不意味着必然对立，相反会有形成相互需要的可能性。人才培养、社会服务是高校各权力主体所要实现的公共价值。协同治理过程是治理主体的利益整合过程，本质上要求各主体能够平等对话、协商，并建立合作关系，共同治理公共事务，从而最大限度维护公共利益。对共同治理来说，沟通与合作努力是其基础。组织内沟通系统与责任系统必须加以区分，否则会因为责任不清的问题造成沟通封闭，一项组织责任中最重要的部分应该在学术社群中受到集中与不断的关心。高等教育组织任务的复杂性使得董事会、行政人员、教职员、学生和其他人之间不可避免地相互依赖。这种关系需要各成员以适当的沟通和充足的机会为计划共同努力。任何有效的管理计划都需要最广泛的资讯和意见交换，因此必须努力建设沟通的管道。

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