对“区分实施选任制和委任制干部选拔方式”的思考

文/（中共成都市委党校，四川成都 610110）

党的十八届三中全会《决定》指出，“改进竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象”。《决定》提出的这一要求为改革我国干部选拔机制指明了方向，这对于优化我国干部的选用机制具有十分重要的意义。

一、现行干部选拔方式过分依赖民主选举

有人认为，民主选举是民主政治的核心内容，于是十分重视民主选举，这本身并没有错。但是，民主选举并不是选举范围越大越好，什么样的权力职位适宜选举，什么样的权力职位不适宜选举，其实是有边界的。因为，民主选举其实就是选举者将权力授与被选举者，这就要求被选举者要对选举者负责，而且被选举者一旦获得选举成功也有能力对选举者负责。如我们选举市长就是将全市的行政权力交给市长来管理，市长就应该对选民及市民负责，既然他有了全市的行政管理权力当然他也有这个能力对选民或者市民负责。同样，我们选举人大代表，就是我们将立法权力交给了人大代表，人大代表对选民负责，在行使立法权力时要表达选民的利益和诉求。因此，笔者认为，有这种权力授受关系的就适合选举，没有这种权力授受关系的就不适合选举。民主选举往往是针对特定权力对象的选举，如一个国家或地区的行政首长或立法人员等等。这就是说民主选举有一定的对象范围，即该“选谁”的问题，并不是说一谈民主选举就一窝蜂地什么干部职位都要求选举，其实这不是真正意义的民主选举，而且还浪费大量的人力、物力和精力。

然而，在现实中，我们很尴尬地发现，干部民主选举有一种越来越扩大的趋势，特别是在人们要求干部人事制度改革的呼声中，民主选举干部似乎成了灵丹妙药，选举的范围对象不断扩大。部门领导要选举，部门处（科）室领导要选举，甚至连巡视员（助理巡视员）、调研员（助理调研员）等非领导职务同样要选举。每当选举时候看到被选举者为竞选局长（副局长）、处长（副处长）、巡视员（助理巡视员）、调研员（助理调研员）而慷慨陈词的时候，我们都很困惑。因为，作为选举者不知道自己将什么权力授予了竞选者，作为竞选者也不知道自己该对谁负责。于是，其竞选讲的多是空话、套话，让选举者对民主选举产生错觉，这就将民主选举的本来意义完全颠倒了，无助于民主政治的健康发展。

二、干部选拔过度依赖民主选举存在的弊端

干部选拔如果不根据干部职务的特点，搞一刀切，甚至无限扩大民主选举干部的范围，造成过度依赖民主选举，其实存在很大的弊端。

一是任意扩大民主选举的范围和对象很容易混淆和颠倒权力授受关系。民主选举有特定的范围和对象，如前所述，我们选举市长，县长等，是选举者明确授予了市长和县长的行政权力，我们选举人大代表是明确授予了人大代表的立法权力，我们选举法院院长和检察院检察长是明确授予了他们的司法权力。其选举者与被选举者之间有明确的权力授受关系，即责任关系。但是，我们选举部门领导、处（科）室领导、甚至巡视员（助理巡视员）和调研员（助理调研员）等，选举者既没有授权的权力，被选举者也没有对选举者负责的义务，因为部门领导、处（科）室领导、巡视员（助理巡视员）和调研员（助理调研员）这些都是公务人员，他们更应该对法律负责，而不是对选举者负责，除非他们违反法律规定满足选举者的要求。显然，这样的民主选举是不科学的，与民主选举的本质相悖。

二是任意扩大民主选举的范围和对象很容易让人们对民主选举产生错觉。由于目前民主选举范围和对象的任意扩大，全国各地和各部门都在选举。于是，在我国天天都有民主选举发生，有时候一个单位一年都有几次民主选举局长（副局长）、处长（副处长）、巡视员（助理巡视员）、调研员（助理调研员）等，这就很容易让选举者产生错误认识，以为原来民主选举都是这样一个形式，特别是由于民主选举的频率过高，大家不仅没有认识到民主选举是选举者的重要权利，而且一听说民主选举就是要去划“勾”，甚至带着某种嘱托去划这个“勾”，由此对民主选举从心理上产生厌烦情绪甚至有抵触，这就完全背离了民主选举的本质意义，严重危害民主选举的健康发展。

三是任意扩大民主选举的范围和对象很容易导致公务人员不注重平时努力踏实工作，而是想尽办法通过“民主选举”竞选拉票获得想要的职位。由于民主选举的程序要求投票表决，按照得票多少确定当选后才能任命。得票多少成为是否当选的关键环节或者是最为重要的因素。于是，竞选者想尽一切办法去争取获得更多的选票，这就导致平时认真塌实工作尤其是严格按照法律法规办事情的老实人，要么因为自己在竞选中不善于去拉票而落选，要么因为自己平时做事严格认真容易得罪人而导致得票少也落选。这样下去，在公务人员中形成一种不好的风气，大家都愿意当好好先生，不愿得罪人，人人都想到竞选那一天的“得票”多少，关系到自己职位升迁，不敢批评，也不愿意批评，这就把考核任命公务人员与民主选举权力机构及其领导人员混为一谈，严重扭曲了民主选举的功能。

三、区分实施选任制和委任制干部选拔方式，不同的干部类别实行不同的选任方式

分类选任是干部工作科学化、精细化的必由之路，是国家公职人员管理现代化的通行做法。所谓干部委任制即党的各级领导干部由上级党的机关直接任命。所谓选任制则是指通过一种规则和程序从所有人或少数人中选择几个人或一个人担任一定职务的任用方式。在这两种方式中，我们过去很长一段时间倾向委任制，所有的干部几乎都是上级任命，也导致了“各级领导干部自觉或不自觉地把自己的上级看成是自己职务的赐予者，甚至有时把自己上级中的某一个领导者看成是自己职务的赐予者”等问题。正因为如此，委任制多遭诟病。上个世纪90年代以来，中央及地方各级政府在坚持党管干部原则的基础上，不断改革和完善委任制的干部选任制度，促使干部选任过程趋向公开化和民主化，选任程序趋向规范化和制度化，使选任制成为选拔任用干部的主要方式。于是，又出现了不分干部类别，不分干部职级等一律实行选任制的趋势，在某种程度上也造成了不好的影响。为此，笔者认为，委任制和选任制是我国干部选拔任用的两种主要方式，都为党的干部事业做出了巨大贡献。很难简单地说哪种方式绝对好，哪种方式绝对不好。不可否认，世界上所有的民主国家都把民主选举作为民主制度的主要表现形式之一。但是，各个国家并不是所有公职人员都要民主选举，而是根据不同职位的特点实行不同的选人用人方式。

（一）干部选举范围法定，不要随便扩大干部民主选举对象的范围

到底该怎么选任干部其条件固然很多，但笔者认为，重要的一条就是要坚持民主选举的范围和对象不能随便扩大，必须严格按照国家的法律进行民主选举，我国的国家机构及领导成员其选举也是有明确的范围和对象规定。如，《宪法》第六十条规定，全国人民代表大会每届任期五年。全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。《宪法》第七十九条规定，中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。《宪法》第六十二条规定，根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选。全国人民代表大会行使选举最高人民法院院长、选举最高人民检察院检察长的权力；《宪法》第六十七条规定，根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。《宪法》的上述规定，分别确定了我国的国家机构及领导成员哪些是由选举产生，哪些是由任命决定的，显然并非都由选举产生。在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府中，《宪法》第九十七条规定，省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。《宪法》第一百零一条规定，地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。这些规定也表明，我国地方立法机构和行政机构选举的范围和对象是特定的，并不是所有公务人员都由选举产生。因此，坚持民主选举必须遵守国家《宪法》的规定，什么职务该民主选举，什么职务该考核任命应该有明确的范围和界限，不能动不动就要民主选举领导职务甚至非领导职务，那种把民主选举范围和对象随意扩大化的现象不仅无助于中国民主政治的发展，而且还有损于民主选举的健康持续发展。事实上领导机构及其成员的选拔，有民主选举，也有考核任命，两种形式各有自己的特点和优势，关键是要把握什么范围和哪些对象适合民主选举，哪些范围和对象适合考核任命，必须严格区别其界限，不能绝对化，这也是世界民主选举和民主政治发展的一个惯例。近年来，许多地方围绕建立科学有效的选人用人机制进行了有益探索，如投票推荐、民主测评、竞争性选拔等。不可否认，这些探索创新丰富了干部选拔渠道和手段，让一大批优秀干部脱颖而出，但也存在唯票唯考唯年龄取人等不良倾向，致使一些高分低能的“考试专业户”、和稀泥的“老好人”、拉关系走门子的“官油子”得到误用，让一些踏实干事、埋头苦干的老实人吃亏、一些敢抓敢管敢顶敢碰硬的“铁面人”受到冷落，模糊了用人导向，败坏了党内风气。

因此，必须按照党的十八届三中全会《决定》要求，真正做到区分实施选任制和委任制干部选拔方式，明确哪些干部适用选举民主，哪些干部适用实绩晋升，不能搞“一刀切”，既不能将所有干部都实行民主选举，也不能将所有干部的选拔都回到过去实行的任命制。必须坚持党管干部原则，分类选拔、知人善任、人尽其才，真正把好干部及时发现出来、合理使用起来。

（二）完善委任制选拔干部机制

过去我们说委任制选拔干部出现这样那样的问题，并不是说这个制度绝对不好，而是我们没有建立相关的配套机制。因此，委任制选拔干部要建立健全一套机制，突出实绩晋升。

首先，科学制定委任制干部的适用范围。在我国干部人事制度中，领导干部也是一个门类众多的复杂体系，有不同的类别，不同的职级，不同的属性等等。对于这样一个复杂的干部体系，我们的选拔方式也不能一概而论。从实际情况看，党政机关部门领导、部门中层领导、非领导职位和一般干部就可以适用委任制进行选拔，没有必要进行民主选举。因为在他们的选举者和被选举者之间很难形成权力义务关系，其选举也只能是走走形式而已，既费时费力，又很难达到预期效果。不适合民主选举的干部就不要照搬民主选举方式，否则适得其反。当然，对于委任制选拔干部人们会担心上级任命会出现下级讨好上级，甚至行贿上级领导，买官卖官等问题，这样的风险当然存在，这如同选任制也存在被选举人行贿选举人、拉票等舞弊行为一样，关键是我们要有配套制约措施，坚持正确的用人导向和原则，积极引导干部在“实干、实绩和能力”上比拼，将主要精力放在谋事干事成事上。

其次，明确委任制的基本原则。委任制实行的是上级任命，其任命的依据是什么，自然成为人们关心的重要问题。目前，对于委任制选拔干部最为重要的是要坚持“实绩晋升”原则。正如习近平同志指出，“真正使那些老老实实做人、扎扎实实做事、实绩突出的干部得到褒奖和重用，推动全党全社会形成当老实人、讲老实话、做老实事的良好氛围。”因此，应按照实绩晋升原则，制定一套科学的领导干部绩效考评机制，对不同层次、不同类型的领导班子和领导干部进行分类考核，把领导干部的实绩系统地、全面地、历史地反映出来，为选拔委任制干部提供科学依据。

第三，完善相关配套措施，确保委任制选拔干部公平公正。委任制选拔干部实际上是伯乐相马，伯乐如何选出好马，不仅要发挥伯乐的作用，也要发挥制度的作用，两个作用同时发挥出来，既可以保证伯乐选出“千里马”，又能够确保公平公平，维护其合法性。委任制干部的选拔，要建立扩大提名制度、考察环节的民意收集制度、决定环节党委（党组）内部民主讨论制度，等等。通过这些制度环节的程序保障，真正使务实、扎实、踏实干事的干部，不事张扬、埋头苦干、实绩突出的干部，受到鼓励、褒奖和重用。

（三）选任制选拔干部要完善有关制度和程序

选任制作为新的干部选拔方式，确实弥补了委任制的不足。但是，在实际工作中也出现了一些问题。尤其是民主推荐是选任制干部选拔方式的关键环节，必经程序，为广大干部群众广泛关注。因此，针对这个问题，要进一步完善相关制度，突出科学有效的选人用人机制，避免简单以票取人，确保民主推荐风清气正。

首先，科学设置民主推荐参与人员。民主推荐参与人员是选任制选拔干部的重要参与者，什么人参与民主推荐，多少人参与民主推荐是民主推荐能否成功的重要因素。但在实际工作中，目前民主推荐的人员设置不是很科学。主要是具有被推荐资格者和不具有被推荐资格的人员同时参加推荐大会，具有被推荐资格范围内的人员相互具有排他性，容易干扰民主推荐的真实性和准确性。因此，要科学设置民主推荐参与人员，具有被推荐资格者及其相关人员应该实行回避，一律不参加民主推荐大会。

其次，实行信息公开，公平竞争制度。既然是民主推荐，作为推荐者详细了解被推荐者的信息、想法和打算，是推荐者是否推荐谁或者不推荐谁的重要依据。但在实际工作中，信息不对称妨碍了民主推荐的公平竞争。在推荐大会上，符合推荐的人选都没有机会展示自己的工作业绩，甚至对被推荐的职位的认识、喜好和打算等都没有明确的表达。因此，推荐者也只能够凭感觉划“勾”，甚至顺水推舟，得过且过，导致民主推荐的科学性大打折扣。要解决这个问题，应该实行信息公开，让被推荐者有机会将自己有关的信息通过正常渠道传递出去，特别是对被推荐的职位有一个清醒的认识，为参加推荐者提供一个参考的依据。

第三，细化“德、能、勤、绩、廉”的考核指标，使推荐测评具体化，便于操作。在干部推荐测评中，我们经常发现，让推荐者对被推荐者作出评价，由于没有量化指标，使推荐者很难作出全面真实的评价，甚至不知从何说起。因此，组织部门应该按照规定，根据干部“德、能、勤、绩、廉”的考核要素进行分类细化。细化成各个要素后，对各个要素让推荐者作出选择性评价，使民主推荐和测评更具有准确性和全面性。

［1］本社编.中华人民共和国宪法［M］.北京.法律出版社，2011:3.

［2］黄小钫.干部选拔任用方式的历史变迁——从委任制到选举制［J］.北京行政学院学报，2012，（04）.

［3］侯长安.扩大委任制干部工作民主构建有效监督机制［N］.组织人事报，2011-3-15.