政策认同：基于我国社会利益多元化视角的分析

2014-08-15中南大学公共管理学院湖南长沙40083

四川行政学院学报 2014年6期

文（..中南大学公共管理学院，湖南长沙 40083）

公共政策是现代政治运行过程的成果，是公共意志和理性选择的产品。作为一种解决问题的“产品”，公共政策能否真正解决问题，不仅取决于其本身制定得如何，还取决于有关群体是否认可、接受该政策。如果有关群体尤其是政策执行者和政策目标群体认可、接受一项政策，这项政策就可以拥有广泛的群众基础，这样的政策就可以得到顺利执行、实施，反之则困难重重。而在影响人们是否认可、接受一项政策的诸多因素里最关键的就是利益了，因为“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。［1］这就涉及到在政策运行过程中，不仅要重视政策制定阶段各方利益的平衡，而且在执行过程中更要积极关注因此而受到影响的目标群体，做好各方利益的斡旋、协调工作，保证最大限度的政策认同。这一点，对处于社会转型期的中国而言尤为重要。许多看起来很不错的政策实施起来其效果之所以大打折扣，甚至出现“上有政策，下有对策”或“政策变形走样”的情况，归根到底就是这种“利益”协调不到位。

一、从同一性走向多元化——我国转型期社会利益分配的必然规定

利益是人生存和发展的本根，是人与人、人与社会关系的调节剂，也是社会得以运转的润滑剂。因为“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是，为了生活，首先就需要衣、食、住以及其它东西。”［2］“衣、食、住以及其它东西”——这些人们需要的对象，总括起来就构成了人们的利益。而人类“第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。 ”［3］可见，人类活动从一开始就同需要和利益联系在一起，并且由利益和需要引起和发动。一部人类历史可以说就是一部人类追求利益、满足需要之史。对此，我国第一个系统论述利益问题的思想家管仲也有同感。他认为，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”。在西方，英文的利益“interest”一词来自于拉丁文“interesse”，愿意为“夹在中间”，后引申为在非报酬性的东西和事件中包含着某些报酬性的成分之意。［4］而西方最早涉及利益问题的是古希腊智者普罗泰哥拉。他从人的主体性出发论述了利益，并还谈到了个人利益和国家利益的关系问题。然而，无论其怎样谈利论益，中外历史上的思想家们囿于阶级立场或方法上的局限，都没能完全科学揭示利益的形成和本质。只有马克思主义经典作家们从辩证唯物主义和历史唯物主义出发，科学地、深刻地指出，人的利益的形成是一个从人的需要到人的劳动再到社会关系的逻辑过程，而利益的本质就是在一定社会生产基础上获得了社会内容和特性的需要。即利益就是含有社会关系的需要，离开了社会关系，利益将不复存在。由于个人、集体乃至社会的需要各有差异，利益一旦产生，就会形成不同的利益领域（如政治利益、经济利益和社会利益）和利益主体（如个体利益、集体利益和公共利益），以致整个社会呈现出一幅利益多元化的图景。在诸多利益形式中，又以社会利益最为核心，影响最为广泛和深远，尤其处于转型期的中国社会，社会利益分化尚未成熟，这种影响更值得关注。所谓社会利益，是指在一定社会形式中满足社会需要的对象。［5］由于资源的稀缺性，不同的利益主体为了最大限度地争夺、增进、维护自己的利益，必然会在其本质就是调节利益的政策上互相博弈，使得政策从制定到执行就是一个纷争不断的领域。一项政策也只有获得大多数人的认同才有可能得到顺利执行。因此利益多元化的社会对政策认同而言是个严峻的挑战。这对正处于社会转型期、社会利益不仅呈多元化之势且尚不规范的中国来说更是如此。

推动中国进入社会转型期最为宏观的动力当然是1978年开始的改革开放。随着工作重心的转移，封闭已久的国门渐次开启。一方面，国门的打开，国外的或西方的各种思想、观念渐次传入，其中既有积极的、合理的也有消极的甚至反动的。而影响最大的当属市场经济观念、个人主义等。在这些观念的冲击下，计划经济时代所倡导的国家至上、集体主义等忽视个人感受的观念顿时土崩瓦解。另一方面，为了尽快从计划经济转变到市场经济，国家不仅简政放权，改变企业经营机制，还鼓励私营经济发展，实行联产承包责任制。这些措施极大地唤醒了深藏于人们心中的个体利益意识，使个体对利益的合理追求不仅获得了广泛的空间，而且有了政策支持，制度保障。从此不同个体、不同部门、不同区域甚至不同政府层级的利益处于不断分化当中，并在此过程中因追求不同的利益而不断地涤荡分化、整合，又因中国目前正处于从传统走向现代、从农业走向工业、从封闭走向开放、从农村走向城市的社会转型的关键时期而有着十分明显的差序分化，具体表现为：

第一，中央与地方之间利益的分化。中央与地方是行政层级上的两个极，中央处于顶端，要统领全局；地方处于基端，要服从中央。作为两个不同的行为主体，中央和地方都有着自己相对的利益。然而，这种利益关系在高度集中的计划经济时代被人为抹杀了。中央凭借指令性的手段统一确定资源的分配，地方只能无条件服从于中央的整体利益，致使全国处于没有活力的整体性状态中。改革开放以来，为了调动两个方面的积极性，中央一方面积极的自我调整，另一方面，向地方“放权让利”，进行分税制改革，“分灶吃饭”。这就打破了“整体性状态”，但也带来了新的矛盾：一是地方拥有的独立自主权日益增多，中央下放给企业的很多权力被地方政府截留，政企关系地方化，传统的“条条专政”被“块块专政”代替。二是中央对全国的财政控制能力逐渐削弱，中央财政收入的比重逐渐下降。

第二，区域之间利益的分化。在计划经济时代，全国不仅从上到下一盘棋，而且从东到西也是一盘棋。区域之间没有差异，没有因地区之间的优势不同，特色各异而表现出差序化现象，而是高度的均等化。上世纪70年代末以来，伴随着让一部分人，一部分有优势、有条件的地方先富起来政策的实施，全国明显出现了东、中、西的三个发展层级。东、中、西三个地区的发展差距有扩大之势。

第三，阶层利益之间的分化。由于经济条件和政治地位等的差异，人们必然会分化成不同的阶层。也就是所谓的“物以类聚，人以群分。”对于社会分层现象最早进行理论研究的当属德国一代知名学者马克斯·韦伯。韦伯对看似纷繁复杂的社会分层现象进行深入研究后提出了著名的“三位一体”理论：在经济领域存在着阶级，在社会领域存在着身份地位，在政治领域存在着政治派别。而改革分开放以来对我国社会分层现象进行研究取得最卓越成果的当属中国社会科学院“当代中国社会阶层结构课题组”。其研究发现，中国社会已分化为十大阶层，凡是现代化社会阶层的基本构成成分都已具备，现代化的社会阶层位序已经确立，一个现代化社会阶层结构已经形成。这十大阶层是：国家与社会管理者阶层（拥有组织资源，约占2.1%）；经理人员阶层（拥有文化资源和组织资源，约占1.6%）；私营企业主阶层（拥有经济资源，约占1.0%）；专业技术人员阶层（拥有文化资源，约占4.6%）；办事人员阶层（拥有少量文化资源或组织资源，约占7.2%）；个体工商户阶层（拥有少量经济资源，约占7.1%）；商业服务业员工阶层（拥有很少量三种资源，约占11.2%）；产业工人阶层（拥有很少量三种资源，约占17.5%）；农业劳动者阶层（拥有很少量三种资源，约占42.9%）；城乡无业、失业、半失业者阶层（基本没有三种资源，约占4.8%）。［6］由于在劳动分工、权威等级、生产关系和制度分割中处于不同位置，各阶层的资源占有情况也不同。因而还不是一个公平、开放、合理的现代社会阶层结构，存在引发社会危机的结构性因素。这样失衡的阶层结构既不稳定、也对政策认同提出了严峻挑战。

第四，职业利益之间的分化。分工既是生产力发展的必然结果，也是人类社会的一种普遍现象。可以说没有分工也就没有社会的发展，每一次分工的出现都是人类社会实现跨越式发展的标志。分工在促进社会发展的同时，也给处于不同行业的人们带来收益，调动人们劳动的积极性，提高生产率。但是，如果因行业差异而导致不同职业间职工收入差距过大的话，则会出现适得其反的局面。使整个社会处于因职业收入过大而引起的利益冲突中，无形中加剧了政策认同成本。改革开放以来，我国的这种职业收入差距更是有增无减，突出表现为垄断行业的高工资高福利与其他行业的低工资低福利。

第五，城乡之间利益的分化。“中国的城市像欧洲，农村像非洲。”这句话虽有过火之嫌，但也深刻形象地反应了当今中国城乡之间的差距。从基尼系数来看，1978年我国城乡基尼系数在0.2左右，而1998年为0.456，1999年为 0.457，2000 年为 0.458，2001 年达到了 0.459，这之后每年仍以0.1%的速度在递增。［7］在农村内部，这种分化朝向两个方向发展：一个是不同行业、不同部门间农民收入差距的扩大，另一个是雇主与雇工之间的收入差距相当悬殊。

二、一柄双刃剑——我国社会利益多元化对政策认同的双重效应

众所周知，公共政策是政府为有效地增进与公平地分配社会公共利益而制定的行为准则。就其本质而言，政策其实就是一种利益调节器，通过实施，使得利益在不同的群体、部门甚至地区间流动。因此，一项政策的执行，必然会出现有的人因此而受益，有的人则因此受损，当然也存在有的人的利益既不受损也不受益的第三种情况。这就会出现这样的矛盾：受益的人必会坚定支持该项政策，受损的人则会坚决反对，而没受影响的则可能事不关己高高挂起，采取隔岸观火策略。在利益多元化的社会里，由于多元利益主体的存在，这样矛盾的存在更是一种常态化现象。而我们所能做的不是要消除矛盾而是把矛盾控制在合理的范围之内，能达到如此效果的最好办法就是做好政策执行前的政策认同工作。从总体上来说，利益多元化对政策认同本身也是一柄双刃剑。一方面，它使政策认同面临着极大的困难；另一方面可以避免盲目的政策认同，迫使政策制定者在执行某项政策前认真、周全的考虑、顾及到方方面面的感受和利益损益，尽可能使该项政策更加科学化。

第一，多元化的利益格局无疑大大增大了政策认同的难度。政策是政府为了解决面临的公共问题而行使公共权力的一种行为，这种行为的发生就像一颗石头扔进池塘一样在社会中引起波纹式的反应，而反应的基石则是利益损益的预期。在利益多元化的市场经济社会里，不同利益主体的利益不可能是完全一致的，都有着自己特殊利益与追求，都想使自己的利益最大化。这种利益差异使得人们对政策有着不同的反应与预期，认同过程成为各种利益主体互相博弈的场所，充满了复杂的困难局面，致使有的政策迟迟难以出台，哪怕就是出台实施了也难以执行或执行效果不佳。而处于转型期的中国社会，这种多元化的利益格局还表现出多、大、难的特征：

所谓的多，指的就是利益主体众多。随着利益意识的觉醒，人们不再羞谈利益，更不会言金钱色变。而是光明正大地谈金言利，干劲十足地追求自己的利益。这样就使得我国在转型时期亦即在建立社会主义市场经济的过程中，各种利益主体不断涌现。从总体上说，我国利益主体的多元化主要表现为国家、地方、单位、群体、个人都成为一级利益主体。中央政府代表国家的整体利益和长远利益，负责制订长远规划……，各级地方政府代表一定行政区域的共同利益；各级主管部门及行业协会代表各个部门的利益；各种类型的企业都是具有独立经济利益的法人，居民个人在市场经济中也成为具有独立利益的经济主体，并可以形成各种类型的利益群体。［8］

所谓的大，指的就是不同利益主体之间的贫富差距在拉大。市场竞争的结局必然是优胜劣汰。在参与市场竞争过程中，由于先天和后天以及机遇等因素的影响，使得不同主体之间必然会出现不同的物质收益，而不完善的社会财富分配制度和某些领域不公平的竞争更使这种差距不断拉大。国际上通常采用基尼系数作为杠杆来衡量一国贫富差距是否适度：系数在0.2以下为收入绝对平均；0.2-0.3之间表明较为平均；0.3-0.4之间说明相对合理；0.4-0.5之间体现收入差距较大；0.6以上则表示收入差距悬殊。而我国的基尼系数在2000年已达到了0.458，2002年为 0.460，2004年为 0.47。并且每年大约以0.001个点的速度在提高。［9］这就说明在转型期我国多元化的利益格局不仅成型，而且不同利益主体之间的贫富差距在快速拉大。

所谓难，指的就是协调、整合不同利益主体之间的矛盾很难。利益决定立场，利益的不同必然使人们表现出不同的立场，不同的立场其本质就是要最大限度维护、增进自己的利益。利益整合不是强行抽高补低，拉平各个利益主体的差距。其前提是承认各种利益群体存在的合理性，充分发挥公共权力的调控职能，妥善处理社会各阶层的利益关系，保证所有阶层能共同分享改革发展的成果。［10］然而，具有悖论意味的是社会利益资源总是稀缺的、有限的，而人作为理性的经济人，其利益追求具有多向性、多样性。［11］再加上市场经济体制的不完善，有关政治设施的不完备，相关法律法规存在漏出效应，使得正常的利益表达和利益要求不能很好地通过正规渠道进行表达和实现，而非法的、暴利的获利方式依旧有存在的空间。这一切，使得协调、整合不同利益主体之间的矛盾是一个需要长期奋斗的过程。

第二，多元化的利益格局虽然增大了政策认同的难度，但也可以避免盲目的政策认同，迫使政策制定者更加细致、周全地考虑政策，全面权衡方方面面的利益关系。在计划经济时代，国家通过全民公有制的制度设计，人为地强行剥夺了人们的个体利益，致使政策在这种没有特殊利益的环境里可以毫无顾忌地畅通执行。而这种没有任何特殊利益考量的政策在执行中其实不是遭到了夸大式的执行就是受到了政治神话般的待遇，而很难得以按照政策应有的精神来执行。多元化的利益格局使这种神话得以改变。一方面它可以避免不必要的政策，这种不必要的政策指的就是制定得过早或过晚的政策。由于公共问题的复杂性和人的知识的有限性，使得有的政策的出台会出现过早或过晚的问题，而多元利益格局的存在，必然会使这样不合时宜的政策损害到大多数人的利益，因而有可能在众人的反对声中退出历史舞台。另一方面，它促使政策制定者更加周全的考虑问题，考量各方面的感受和利益损益，全面权衡好个人利益、集体利益和国家利益之间的关系，使政策尽可能照顾到大多数人的利益。

三、多元利益的有机整合——实现政策认同的必由之路

马克思和恩格斯指出：“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。……正因为各个个人追求的仅仅是自己的特殊的、对他们来说是同他们的共同利益不相符合的利益，……另一方面，这些特殊利益始终在真正地反对共同利益和虚幻的共同利益，这些特殊利益的实际斗争使得通过以国家姿态出现的虚幻的‘普遍’利益来对特殊利益进行实际的干涉和约束成为必要。”［12］事实上，政策实施的效果如何，虽然离不开政策执行的力度，但最终还是取决于接受者的自觉认同与内化，取决于接受者的政治社会化水平和主动配合程度。那种敢怒不敢言的默认与服从，无疑会使政策效益大打折扣。相反，政策一旦化成接受者的自觉行动，就会赢得巨大的执行成功［13］。在利益多元化的时代，要想赢得这种成功，需要多方努力，措施得力，制度给力方可凑效。

第一，扩大政策参与是前提。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策。”［14］政治民主化发展的重要成果之一就是公共政策制定过程不再神秘化，不再是少数精英说了算，更不再只是反映和维护少数人的利益。而是广大目标群体参与到政策过程中来，在政策过程中充分表达自身利益诉求，积极反映自己对政策问题、政策内容以及政策目标等的看法，扩大自己对政策的影响力，并根据时机调整自己的立场。虽然有学者认为公民的政策参与“在多重因素的作用下，其影响具有不确定性，可能是积极的，也可能是消极的，它能够带来重要的收益，但也可能导致严重的风险。”［15］但是，从整体和长远的角度来看，公民积极的政策参与绝对是利大于弊！不仅可以有效传达目标群体的意愿，还可以及时协调各方面的利益关系，尤其是在利益多元化、利益矛盾尖锐化的转型时期，这种参与可以及时化解政策矛盾，实现最大程度的政策认同。

由于传统官僚文化的影响依旧存在，致使公民的政策参与意识不强，总是认为政策的制定是少数肉食者谋之的事情。与此同时，我国公共政策体制的基本特征是党政精英垄断社会资源和决策权力，其运行的基本方式是“内输入”，决策过程中利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入决策中枢，而是由权力精英 “为民做主”，它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英的政治折中。［16］改革开放后，随着社会精英的崛起，我国公共政策体制逐渐转变为“党政精英主导、社会精英参与型”，但这种体制也仍旧没有为公民的政策参与留下足够的体制空间，他们在整个政策过程中仍处于较为边缘的地位。因此，如何改造传统官僚文化，消除“我参不参与是无关紧要的，我的意见也不会有人重视”的心理意识；进行制度创新，为公民的政策参与创造制度条件，使其可以及时、合法、有效的参与到政策过程中来，对于政策认同的实现而言，其意义不言而喻。

第二，加强政策宣传是条件。政策参与的目的是让政策相关者参与到政策制定中来，并在政策制定过程中充分表达诉求，最大限度地反应各方面的利益关系，消除彼此间的利益冲突，为政策认同提供可能。然而，囿于条件的限制，并不是每个政策相关者都能参与进来，对那些没法参与到政策制定过程中来的相关者，实现政策认同的可行的途径就是加强政策宣传。通过各种形式的政策宣传可以使广大政策目标群体充分认识到所推行的政策与他们自己切身利益之间的紧密关系，使他们认同并自觉自愿地接受政策，从而为政策的有效执行奠定坚实基础。

不仅重视政策的制定过程，而且还充分重视政策执行过程中的宣传活动，是我们党一贯的优良作风和传统。毛泽东就曾经多次指出：“任何政策，如果只作简单的说明，而不作系统的说明，即不能动员党员与群众，从事正确的实践。”［17］“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。有关政策的问题，一般都应当在党的报纸上或者刊物上进行宣传……群众知道了真理，有了共同的目的，就会齐心来做……群众齐心了，一切事情就好办了。”［18］并且“善于把党的政策变为群众的行动，善于使我们的每一个行动，每一次斗争，不但领导干部懂得，而且广大群众都能懂得，都能掌握，这是一项马克思列宁主义的领导艺术。”［19］搞好政策宣传不仅十分必要，而且在宣传过程中还要注意运用正确的方法，选择恰当的时机，坚持有效的原则。只有这样，才能促进政策目标群体对所推行政策的认知和理解，进而实现政策的认同与内化，最终提高政策执行的效率。

第三，构建利益协调机制是保障。利益是人们生存和发展的先决条件，也是人们追求的永恒主题。因为“思想一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”。［20］利益是社会的基础，是人与人之间关系的基础，而利益关系则是社会中最根本的社会关系，是维系社会存在的本质的、必然的、经常的因素。在利益关系运行过程中，不仅每个个体的利益需求不同，就是同一个体在不同时期、不同境况下的利益需求也不一样。这些多样化、多层次的利益需求在各自追求的过程中必然发生碰撞、产生矛盾和冲突。而这种利益矛盾和冲突如果处理不当，协调不好，就会成为引发社会动荡的导火索。能够避免这根导火索引爆的最重要的途径就是构建起灵活有效的利益协调机制。

推动中国社会走向转型的最大动力是社会主义改革和对外开放。改革的本质不仅是旧制度的变革，更是一场政治经济利益关系的调整。伴随着调整的深入，使得整个社会利益关系进入到了多元化时代：利益主体多元化、利益来源多样化、利益差别扩大化、利益关系复杂化、利益表达公开化、利益冲突尖锐化。这样一种多元化的格局，使得政策过程成为各种利益主体相互博弈的过程，充满了复杂性与非确定性，导致政策认同危机的出现。这时候就需要作为政策主体的政府充分发挥利益协调主体的主导性作用，搭建起一个由利益导向机制、表达机制、调节机制、补偿机制、约束机制和矛盾疏导机制组成的利益协调机制，使政策全面反映各方利益、照顾各方诉求、补偿各方差异、疏导各方矛盾；把推动人们活动的利益因素纳入到整体的社会机制之中，进行引导、规范和整合，最终确立个人与集体、局部与整体、当前与长远利益的动态平衡。［21］唯有如此，才能增进目标群体对政策的认同、理解与支持。

第四，推动经济持续发展是关键。经济发展是“发展”的核心，也是推动社会发展的主导力量，在社会发展过程中，经济发展起到了发动机的作用。人类社会之所以不断从野蛮走向文明、从封闭走向开放、从落后走向发达、从乡村走向城市、从农业走向工业乃至后工业时代，最关键的因素就是经济发展水平不断提高，物质财富不断丰富，生产工具不断改进。曾经只有达官显贵才能享受到的物品现在之所以走进寻常百姓家，也是经济发展的结果。然而，在经济发展过程中，由于个体差异的客观存在、制度缺陷的效应，导致社会成员占有的资源、拥有的财富必然出现差异。这种经济地位上的差异使得社会利益关系呈现出多样化、差异化的特征。而以利益关系调节为己任的公共政策在多样化、差异化的局势下，要想增进政策认同，化解利益矛盾，最重要的还是要加强经济发展的力度，提高经济发展的速度。只有整个社会经济发展了，大家都能共享经济发展成果，利益差距才不至于扩大。在不断缩小的利用差距面前，政策认同自然成为水到渠成的事情。

经过30多年的改革开放，我国社会经济发展取得了举世公认的成就，实现了年均9.6%的高速增长。人民生活水平大大提高，个别地区、个别群体甚至达到了发达水平。然而，在这华丽的背后，不同职业之间、不同阶层之间、城乡之间、区域之间乃至人与自然之间的平衡在消失，贫富差距在迅速拉开。国际经验也表明，当一国人均GDP在1000美元至4000美元之间时，往往就是一个国家经济社会发展的重要战略“关口”。这样的“关口”对政策认同而言是一道需要跨越的卡夫丁峡谷。而收缩这个“关口”的最佳方式就是大力发展经济。因为“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”［22］

［1］［12］马克思恩格斯全集：第 1 卷［M］.北京：人民出版社，1995：187、37-38.

［2］［3］马克思恩格斯全集：第 3 卷［M］.北京：人民出版社，1995：31、32.

［4］王浦劬.政治学基础［M］.北京：北京大学出版社，2006：45.

［5］苏宏章.利益论［M］.沈阳：辽宁大学出版社，1991：69.

［6］胡飒.当前我国社会利益分化的特点［J］.吉林工程技术师范学院学报，2010（09）.

［7］陆学艺.当代中国社会阶层研究报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：8-9.

［8］何海兵.当代中国社会利益分化研究综述［J］.上海行政学院学报，2003（04）.

［8］马克思恩格斯全集：第 32卷［M］.北京：人民出版社，1998：321.

［9］胡凯、熊琴.我国利益多元化下的公共政策制定初探［J］.长沙铁道学院学报（社会科学版），2006（03）.

［10］［11］刘华安.改革进程中的利益分化与整合［J］.湖北行政学院学报，2004（02）.

［13］王国红.试论政策执行中的政策认同［J］.湖南师范大学学报（社会科学版），2007（04）.

［14］卡尔·科恩.论民主［M］.聂崇信等，译，北京：商务印书馆，1988：12.