民事诉讼中公民代理人范围存在的问题

张超亮

(上海市宝山区人民法院，上海201900)

2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第五十八条第二款明确规定了公民代理人的范围，包括当事人的近亲属或者工作人员，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。该规定重新界定了公民担任民事诉讼代理人的范围，进一步健全、完善了民事诉讼公民代理人制度，其实质意义是优化法治环境，使民事诉讼程序正常进行，让民事诉讼当事人的合法权益得到更好的保障，但就目前实际运行的状况来看，由于没有出台相关细则和统一便于操作的规范，在民事诉讼中如何把握公民代理人的范围仍有不少问题需要解决。

一、当事人近亲属作为公民代理人存在的问题

1．近亲属的外延不够明确。根据相关法律和司法解释的规定，刑事、民事、行政诉讼中近亲属的具体范围各有不同。刑事诉讼中的近亲属包括配偶、父母、子女、同胞兄弟姐妹，民事诉讼中的近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，行政诉讼中的近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有赡养关系的亲属。在民事诉讼实践中，多数认为应该采用行政诉讼中近亲属的范围标准，最大限度的扩展近亲属的范围，但该范围规定是针对行政诉讼而言的，能否在民事诉讼中当然的按照这一标准来实施，则没有明确的民事诉讼法律依据支撑。

2．部分亲属排除在外不尽合理。民事诉讼中当事人往往会倾向于委托一些社会经验丰富、法律知识熟悉、信任程度高等法定近亲属范围之外的亲属代理诉讼，如叔侄、不具有扶养赡养关系的女婿、儿媳或者国外当事人的普通国内亲属(国内无近亲属)等。新的规定在一定程度上限制，甚至硬性排除了此类亲属的代理资格，或者为当事人委托这类亲属担任诉讼代理人设置了障碍，有悖于当事人的真实意愿并可能增加当事人的诉讼成本，不利于保障当事人的权益。

3．近亲属间相互关系证明标准难统一。由于当事人与其近亲属之间往往存在户籍分离、居住分离的情况，公安机关已经无法做到对不同户籍地址的亲属关系以及扶养、赡养关系提供准确的证明，因此很多当事人难以从公安机关户籍管理部门取得某些近亲属相互关系的证明，所以在实践中出现了很多当事人、当事人的近亲属所在单位或者社区组织出具此类证明的情况，但这些单位并无相应的原始证明资料，亦无法定的证明职权，因此其证明力是否充分有待商榷。法院对近亲属关系的审查存在困难。对于当事人、代理人所述的近亲属关系，法院是否需要进行实质审查、审查标准谓何、能否做到实质审查等尚存在问题。

二、当事人的工作人员作为公民代理人存在的问题

当事人的工作人员指当事人为单位的，其工作人员可以被委托为诉讼代理人。从当前单位为当事人的民事诉讼案件来看，许多单位都委托相关员工代理诉讼。根据用人单位的性质不同，判断工作人员的标准也会有所不同。如企业，工作人员应该是指与企业有劳动关系的人。事业单位的工作人员，应该既包括与事业单位有事业关系的人员，也包括与事业单位有劳动关系的人员。

1．当事人的工作人员的范畴应予以明确。目前当事人的工作人员具体包括哪些，如单位的兼职人员能否成为民事诉讼代理人等尚未有统一的规定。在诉讼中，身份事项的确定与否往往对整个案件的审理程序、审理进程起着至关重要的作用。在刑事诉讼中，涉及“国家机关工作人员”这一身份事项的司法解释和相关规定有十多处，而目前民事诉讼中，涉及“当事人工作人员”的规定尚未出台，因此在司法实践中如何把握“当事人的工作人员”这一概念则给当事人以及司法机关提出了难题。

2．当事人的工作人员的审查标准应予统一。民事诉讼实践中，有观点认为应该对当事人工作人员身份进行从严审查。担任诉讼代理人的工作人员必须与当事人具有劳动关系或者人事关系，包括与当事人具有投资控股关系的公司的工作人员(如母子公司、企业集团等)，在这种情况下，当事人的工作人员担任代理人参加诉讼需向法院提交劳动合同、人事合同及社保记录等能证明其与当事人存在劳动关系或人事关系的证明。若代理人为与当事人具有投资控股关系的公司中的工作人员，还需提交工商登记资料以证明代理人所在公司与当事人的投资关系等，否则公民代理又会泛滥，无法达到法律规范相关公民代理的初衷。不过也有观点认为面对复杂多样的司法实践，无法做到对当事人工作人员的范畴进行明确，因此亦不能对当事人的工作人员的审查标准进行统一，因为各地的社会、经济、法治等发展水平不一样，且民事诉讼与刑事诉讼不一样，民事诉讼中当事人能够更多的在私法范围内对自己的相关权利进行处分，应该更多的遵循意思自治原则，因此不宜对当事人工作人员的审查标准予以统一，在实际的司法实践中应由各地法院根据案件的实际情况进行区域把握、个案把握。

三、当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民作为代理人存在的问题

1．被推荐人范围不明确，易造成公民代理乱象丛生。当事人所在社区，在日常生活中一般是指与个人的生活关系最密切的、有直接关系的较小型社区，如农村的村或者城市住宅小区等。有人认为社区可以为居住在本社区的当事人推荐诉讼代理人，不仅可以推荐本社区的居民或者社区工作人员担任诉讼代理人，还可以推荐其他人员担任诉讼代理人。当事人所在单位是指与当事人有工作关系的组织，既包括国家机关、企事业单位，也包括其他组织。有人认为当事人所在单位可以为当事人推荐诉讼代理人，既可以推荐本单位的工作人员，也可以推荐本单位以外的人担任诉讼代理人。有关社会团体是指依法登记成立的，有章程、名称、经费来源、办公机构等条件的非营利性组织。有人认为相关社会团体可以为当事人推荐诉讼代理人，既可以推荐本社会团体的成员，也可以推荐本社会团体成员以外的人担任诉讼代理人。但有人对此有不同看法，认为设立委托代理人的目的是为了弥补当事人自身诉讼能力的不足，保障当事人诉讼权利的实现。作为推荐人的社区、单位及有关社会团体，有责任推荐其知晓的、具有诉讼能力的公民担任他人的委托代理人。因此，社区、单位及有关社会团体只能推荐本社区公民、本单位工作人员或本团体成员。公民代理人为社区、单位、社会团体推荐的，必须向法院提交有关推荐证明，并加盖推荐社区、单位及社会团体公章。

2．推荐标准及推荐单位的权责不统一，缺少对单位推荐行为的监督和规制。当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐公民作为诉讼代理人时，应该按照何种标准进行推荐，如果被推荐的代理人没有履行自己的职责和义务，损害了委托人的利益，推荐人是否应该承担相应的责任无明确规定。《民事诉讼法》修改后在规定公民代理人范围的时候赋予了当事人所在社区、单位或者有关社会团体可以推荐公民代理人的权利，实际上该推荐权与这些单位的专业能力、职责和义务不符，也额外增加了这些机构、单位的负担，若无相应的规范，任何人都可以被推荐，那么不排除在推荐时出现推诿、扯皮现象，无形中增加了当事人的诉讼时间、精力和财务成本。

3．易造成推荐权滥用，扰乱法律服务行业秩序。由于法院很难做到对这种公民代理人推荐行为的监督或者指导，因此在当事人对该委托认可，且能够提供有效推荐信函的情况下，造成了法院对该公民代理资格实质审查的客观不能，更多的是形式审查，所以在这种情况下，所谓不符合法律规定的非正常公民代理情况可能会出现较多，难免出现扰乱法律服务行业正常秩序的现象。

另外，推荐制还容易催生牟取推荐费等寻租行为。有些代理诉讼案件的黄牛为了取得担任当事人诉讼代理人的资格，往往会想尽办法对当事人所在社区、单位或者有关社会团体进行攻关，拿到当事人所在社区、单位或者有关社会团体的推荐函，在这一过程中难免出现牟取推荐费的寻租行为。

四、公民代理人范围存在问题的建议与对策

1．对当事人近亲属范围进行扩张适用，借鉴“亲友”概念，进一步满足当事人的诉讼需求。对于近亲属范围的规定，相比较而言，《刑事诉讼法》规定的近亲属范围最窄，《行政诉讼法》规定的近亲属范围最为广泛。虽然三部法律调整的法律关系性质不同，但作为法律，对同一法律概念的规定不同时，可以按照新法优于旧法，高阶位的法律优于低阶位法律的规则选择适用。特别是民法通则中的近亲属范围是最高人民法院的司法解释确定的，与法律规定不一致的，应当按照法律规定适用。在民事诉讼法公民代理人范围的规定中不再使用“近亲属”的概念，借鉴适用《刑事诉讼法》中“亲友”的概念。《刑事诉讼法》第三十二条规定被告人的亲友可以被委托为刑事诉讼辩护人。一般认为亲友包括亲属和朋友，其范围比近亲属大，随着我们家庭结构的日益简单，近亲属人数与以前相比已经大大减少，有必要进一步扩大可以担任诉讼代理人的与当事人具有亲属关系的人群，以满足当事人诉讼的实际需要。特别是在删除“法院许可的其他公民”可以担任诉讼代理人的规定以后，仍然适用近亲属的概念，范围过窄，建议参照《刑事诉讼法》，将近亲属修改为亲友。

2．对当事人工作人员身份的证明标准进行宽松认定，充分保障当事人的诉权。在现实经济社会中，不少企业单位尚未建立正规的用工制度，没有与其工作人员签订劳动合同或者为其缴纳社会保险等，但是确实存在事实劳动关系，或者是企业的兼职工作人员，如财务、法律顾问，但无法提供劳动合同、人事合同及社保记录等相关证明，如果将此类人群排除在当事人的工作人员范围外，不利于当事人诉讼权利的保障，也不利于整个诉讼活动的正常进行。且《民事诉讼法》修改公民代理人范围的时候，没有附加“经人民法院许可”的条件，因此在当事人书面认可参加诉讼的代理人是其公司员工，并对其进行授权，同意承担代理诉讼法律后果的情况下，应当允许其参加民事诉讼。另外，诉讼过程中，由于法院存在案多人少、审判压力繁重等客观情况，基于庭审效率和裁判效率的考虑，法院在审核当事人工作人员作为代理人参加诉讼的证明标准上不宜过严，应采取宽松的认定标准，注重形式要件，否则会在客观上拖延案件的审理期限，影响审判效率，浪费司法资源，增加当事人的诉讼成本，不利于案件的及时裁判和矛盾化解。

3．对当事人所在社区、单位或者有关社会团体推荐的公民担任诉讼代理人的规定进行完善，建立推荐单位的权责统一机制。首先，通过出台相关司法解释进一步确定当事人所在社区、单位或者有关社会团体是否可以推荐本社区、本单位、本社会团体之外的其他人作为公民代理人参加诉讼，确定有关社会团体是否局限于当事人所在的社会团体。其次，民事诉讼法修改后仅规定了当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民可以作为诉讼代理人，尚不足以对公民代理进行规范，因为该规定等于赋予了当事人所在社区、单位或者有关社会团体等推荐公民代理人的权利，相应的亦应由其承担了推荐公民代理人的义务和责任，所以应增加社区、单位或者有关社会团体对其所推荐的公民代理人身份的考察核实责任。再次，为进一步规范公民代理，还可以增加公民代理的法院登记备案制度，这样既可以充分发挥公民代理的方便灵活和有益补充的作用，也可以在很大程度上对公民代理进行管理和规范。

4．增加公民代理人的范围，优化法律服务质量。一些专利商标公司或者专利商标事务所、提供免费法律协助的公益机构等不仅具备较高的法律专业素养，并且在社会上享有较高的信誉度，是对法律服务行业的有益补充。另外，非兼职律师的法学教授、专家、学者及法学院的众多教师、学生，也因此新规定被剔除出诉讼代理的法律服务行业或增加了其参与诉讼代理的难度，而这些群体正是提供免费法律服务、公益法律服务的主力军，也是推动法治进程的重要参与者。所以应该在规定上增加公民代理人的范围，为这些人群作为公民代理参加诉讼提供更为简捷的途径，使法律服务的来源更加多样化，优化法律服务质量。