P2P网络借贷平台的监管建议

单彬彬

(天津市河东区人民检察院，天津300171)

P2P网络借贷是借贷双方在网络平台的帮助下实现信息交流、确立借贷关系并最终完成借贷资金转移的一种新型借贷模式。P2P网络借贷平台近年来的蓬勃发展，一方面是由于传统金融领域存在金融抑制和信贷配给等问题，使P2P网络借贷能够有机会以低成本高效地弥补部分融资缺口;另一方面，网络的普及与网络技术的进步为其发展提供了足够的技术支持。如今，我国较为成熟的P2P网络借贷平台主要有“拍拍贷”、“速贷帮”、“红岭创投”、“人人贷”等，其中“速贷帮”“人人贷”等网络平台被引入2012年3月份开始的温州金融改革实验中，成为民间借贷登记的重要方式。

目前，对于P2P网络借贷平台的法律属性看法不一，有学者认为P2P网络借贷平台只是部分符合目前学界关于金融机构的认定标准，因此应当称其为准金融机构。笔者对此予以认同。首先，就服务的性质而言，P2P网络借贷平台提供的服务正是在帮助拥有闲置资金的人利用其资金获利的同时，使资金短缺者的资金需求得到满足，已然成为金融市场中融资服务的提供者。其次，就金融创新而言，网络平台的P2P借贷模式作为一种创新性金融工具，已经具备了金融机构的一些主要特征，虽然其并未完全满足金融机构的不同类型的认定标准，但从保守的角度来看，将其视为准金融机构也是恰当的。最后，就现实法规而言，目前我国法律法规对P2P网络借贷平台的形式及性质并未正式认定，但在中国银监会公布的《关于人人贷有关风险提示通知》(以下简称《风险提示通知》)中，称呼此类主体为人人贷信贷服务中介公司，一定程度上承认了其提供信贷服务和中介组织的性质。因此，将P2P网络借贷平台定位为准金融机构并无不妥。

虽然P2P网络借贷平台在我国发展迅速，但发展规模得到扩大并不必然意味着行业已经进入了安全稳健的快速发展轨道。相反，“淘金贷”等网络平台跑路事件和借贷活动中违约行为的一再发生，说明P2P网络借贷平台行业发展过程中同样存在着严重的风险问题，目前我国与此相关的监管规范并不完善，使风险问题难以得到有效解决。

一、P2P网络借贷平台的监管理论和借鉴

(一)金融监管的传统理论

当前围绕“为何要实施金融监管”和“如何使金融监管最优化”问题，主要形成了三类监管理论。［1］(1)公共利益论。该理论认为金融机构自由竞争可能对金融体系造成负面影响，同时信息不对称会导致金融活动中出现高风险和低效率，所以政府应当通过实施必要的管制措施来对市场缺陷进行纠正。(2)集团利益论。监管供求论认为，监管是一种金融服务，它由市场中的需求与供给情况进行配置，作为需求方的利益集团与作为供给方的政府通过监管活动实现利益交换;监管俘获论认为，监管部门与被监管者之间很可能建立密切联系，被被监管者所利用;监管寻租论认为，政府可能通过监管的手段达到寻租的目的，使生产者受益。(3)监管辩证论。该理论认为，金融监管是一个动态的过程，金融机构会因市场、技术等因素的变化而进行行为调整，监管机构则根据金融机构的行为变化进行监管制度的变革。此外，资本监管和市场纪律等相关理论也对金融监管进行了深入的研究，并日渐受到高度关注。

综上所述，对于P2P网络借贷平台的规制，可以做出以下判断。首先，由于我国金融市场是由银行主导的，虽然网络借贷发展迅速，但其远不能同银行抗衡，所以难以在金融市场中形成垄断，但是应当防范其可能对局部金融稳定造成威胁。另外，信息不对称背景下的逆向选择和道德风险在P2P网络借贷平台的运行中同样难以避免，网络平台的跑路现象和登记着逾期借款人的黑名单都证明了这些问题的存在。其次，集团利益论将公共利益论的假设予以摒弃，将焦点集中在生产者、消费者、监管者等各个参与团体，通过监管过程使自己获利。［2］P2P网络借贷平台目前之所以积极地寻求监管，同样存在着通过监管措施规范行业发展以保护自己正当利益的意图。而对于监管者可能寻租或被被监管者俘获的分析，可以视为监管过程中需要解决的问题，但这无法颠覆对行业进行监管的初衷。最后，监管辨证论可以视作对P2P进行监管的有益提醒，即监管机构应当根据P2P行业的发展变化情况及时对监管制度进行调整，以使行业得到更加平稳健康的发展。

(二)P2P网络借贷平台的监管借鉴

由于P2P网络借贷平台行业的规模不断扩大，同时其运营模式又出现演化，所以目前还难以确定最优的监管对策。在美国，证券交易委员会曾于2008年向作为美国最主要的P2P网络借贷平台之一的Prosper发布禁令，认为Prosper作为沟通贷款人和借款人的借贷平台，其发行的借款票据已经基本符合证券法对证券的认定标准。［3］Prosper于9个月后重新开业，并在美国证券交易委员会进行了注册，被正式纳入了监管范畴。除此以外，消费者金融保护局和联邦存款保险公司等机构也在履行着保护消费者的职能。尽管如此，对于目前的管理模式美国国内仍存在着争议，Andrew Verstein(2011)认为，美国证券交易委员会没能正确地理解P2P网络借贷平台的本质，其监管行为已经超越了权限，并对市场构成了威胁。英国对于P2P网络借贷平台的监管力度比美国小，英国知名的P2P网络借贷平台Zopa因其较新的借贷交易市场业务不符合英国现有的监管类目，因此其不受英国金融服务监管局(FSA)的监管，而是由公平交易办公室(OFT)进行监管，并且行业内部已成立行业自律组织，设置了最低资本金、资金分离原则等行业标准。

在国内方面，近年来P2P网络借贷平台的发展规模同样显著，但相关的制度建设却极为缺乏。我国现阶段针对P2P网络借贷平台出台的官方文件仅仅局限于银监会发布的《风险提示通知》，且对于行业的监管问题并未提及。此外，行业内部也一直在积极探索行业自律公约，以实现行业的健康发展。

二、我国P2P网络借贷平台的监管建议

(一)明确监管主体

P2P网络借贷平台是提供资金融通服务的金融中介机构。我国《银行业监督管理法》规定，银监会主要职责之一是审批银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围，此外，还要承办对非银行金融机构的监管工作。同时，银监会于2011年发布的针对P2P网络借贷平台的风险提示足以显示其对该行业发展已经掌握了大量的行业资料，并对其风险已有足够认识，基于以上两点考虑，可以确定银监会作为监管主体的地位。此外，基于P2P网络借贷平台完全网络化运营的特点，应当联合工信部对网络平台的运行进行必要审查。

(二)完善监管规范

1．完善市场准入和退出机制。首先，在市场准入问题上，虽然P2P网络借贷平台大多采用公司制的形式，已经在注册资金、营业机构等方面进行了一定的规范，但是金融行业毕竟属于特殊行业，因此应当对其设置一些更加严格的条件，包括:适当提高注册资本;具有任职专业知识和业务工作经验的董事以及高级管理人员;更加完善的公司治理结构和内部控制;符合行业发展要求的营业场所、安全防范措施以及业务相关设施等，最后平台的成立应当经过监管当局的审核批准。［4］其中对于注册资本应当提出特别的要求，因为当前越来越多的P2P网络借贷平台在激烈的市场竞争中开始选择为投资者的资金提供担保，因此为了防范资不抵债的风险，必须提高对于注册资本的要求。此外，由于互联网和金融在创新方面的快速发展，应当注意对网络平台业务范围的必要控制，以防止网络平台走向非法集资。以宜信为例，宜信在开展线上P2P借贷业务的同时，开展线下债权转让业务，以获得资金的利息差。在全国人大财经委副主任吴晓灵看来，公司采用自然人给人贷款，然后将贷款卖给自然人以吸收资金，并且承诺在一定的期限内还本付息的行为，已经符合最高人民法院关于非法集资的界定标准。其次，对于我国P2P网络借贷平台的退出，应该坚持依法退出、金融稳定、及时处置、成本最低、风险最小等原则，［5］当P2P网络借贷平台出现经营困难、经营严重违规等问题时，通过破产、收购与兼并等方式，实现平台的平稳退出，从而减少投资者的损失，降低对行业和社会造成的冲击和震荡。在市场退出机制的完善中，信息披露与相关预警机制等配套措施的构建也是必不可少的。

2．完善市场运作的监管。(1)加强对借款方的审核与监督。一是在贷前加强对借款方的资料和借款用途的审核。这一方面需要借助资料审核标准的完善和网络技术的提升，另一方面也有赖于社会征信机制的改善。二是在借款使用阶段，对借款人的信用状况及资金使用情况进行监督，要求借款人将相关情况进行定期反馈并附以必要证明资料。三是在还款阶段，建立有效的债务追讨机制，并在必要时协助出借人进行维权。同时，债务二级市场的完善也可在一定程度上降低出借人的损失，当违约行为发生时，网站可将债务转让给专业的债务收购公司，将所得返还出借人。四是在违约罚则方面，对出现不同违约行为的借款人的再次借款资格分别予以限制，加强借款人的诚信意识。(2)限制贷款额度。一是P2P网络借贷平台可采取商业银行授信机制类的措施，使不同信用级别的借款人得到的贷款额度有所差异，从而降低风险。二是针对同一贷款人设置最高贷款额度。一方面是出于个人还贷能力的考虑，另一方面也是控制贷款集中度的要求。(3)加强网络平台内部控制制度的完善。应当参考金融机构常用的方法，完善P2P网络借贷平台的内部控制制度，包括完善对内部组织机构的控制、对经营业务的控制、对财务会计系统的控制和对计算机系统的控制等，对关键岗位和关键人员实行轮岗和强制休假制度，建立严格的内部监督管理制度等。此处应当尤其注意对网络平台资金管理系统的监督管理，防止不法分子利用资金管理漏洞实施犯罪行为。(4)完善反洗钱系统建设。犯罪分子很可能利用不同的网络平台分批将赃款贷出再收回，从而达到洗钱的目的，使网络平台沦为犯罪分子洗钱的工具。因此，相应的监管机构有必要将P2P网络借贷平台纳入到负有反洗钱义务的机构之内。

此外，应当强调P2P网络借贷平台信息对公众的披露及向监管部门的上报，信息主要包括公司财务状况、公司治理情况及包括借款成交量、借款利率、借款期限、偿还情况等具体的业务经营情况。信息披露机制一方面使投资者能够对网络平台的发展有清晰的认识，及时改变自己的投资策略;另一方面也使监管者能够实时掌握网络平台的发展状况，采取必要措施，降低网络平台发展中存在的风险。

鉴于当前的监管困境，为了推动行业的健康发展，“人人贷”、“速贷帮”等网络平台自发成立了中国小额信贷服务中介机构联席会，并签署了国内首个《小额信贷服务中介机构行业自律公约》。2012年11月中国小额信贷联盟成立了P2P行业委员会，推出了P2P行业自律公约。截止到2013年3月1日，已有36家机构签署了行业自律公约。由此可见，行业内部一直在规范化发展方面做着大量的努力，也确实取得了有益的成果。同时，2013年8月初，中国人民银行牵头组建互联网金融发展与监管研究小组，开始对互联网金融企业进行调研，这也为行业监管的完善带来了曙光。

［1］［4］［5］卞志村．金融监管学［M］．北京:人民出版社，2011．

［2］刘 毅．谨慎监管论的经济学分析［J］．经济评论，2006(4)．

［3］封延会，贾晓燕．人人贷的法律监管分析—兼谈中国的影子银行问题［J］．华东经济管理，2012(9)．