论我国农村集体经营性建设用地流转制度的构建

刘若谷

(烟台市国土资源局，山东 烟台 264004)

在我国现行土地制度下，城市国有建设用地有正式的土地交易市场，而农村集体经营性建设用地则必须经由国家征收转为国有，才可以进入市场交易。这种城乡同地不同权、不同价的二元结构，使农民无法公平分享现代化进程中的土地收益。正是针对这种情况，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这一重大决定为深化我国农村土地管理制度改革，实现农村集体经营性建设用地流转指明了方向。

长期以来，尽管相关法律制度缺失，但是，随着经济的不断发展，土地资源日益紧缺，农村集体经营性建设用地自发性、局部性流转在城乡接合部及经济较发达地区已普遍存在。从1996年苏州自发性试点集体建设用地流转，到1999年国土资源部正式批准芜湖市开始集体建设用地流转试点，再到2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》出台，我国农村集体经营性建设用地流转已经积累了大量的经验教训。在此改革全面深化之际，我们就是要结合各地流转试点正反两方面的实践经验，改革现行土地管理制度，创新集体建设用地流转法律制度。为此，本文仅从以下方面作初步探讨。

其一，明确农村集体经营性建设用地的权能内涵和权利归属。首先，要完善权能，在法律上允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。平等是民法的基础，所有权作为一种最全面的私法上的权利，无论权利的客体是国有土地，还是集体土地，权利的内容都应保持一致。然而，相比国有土地所有权，集体土地所有权在权能上并不完善。按照现行《土地管理法》的规定，国家即是一级土地市场中集体建设用地的惟一买家，又是二级土地市场中国有建设用地的惟一卖家，同时还是监督者。集体建设用地的所有权人对于是否处分、怎样处分、怎样补偿都没有决定权。应该是平等民事法律关系主体的双方，土地所有人与地方政府，并非出于平等的地位。因此，应当赋予集体建设用地所有权与国有建设用地所有权平等的地位，明确集体建设用地使用权的物权属性;赋予集体建设用地所有权人和使用权人在符合国家土地利用总体规划的前提下处分集体土地的权利，可以参与自主谈判和议定流转的价格。权利地位的确定和权能内涵的明晰才能确保农村集体建设用地的权益不受外部力量的侵犯。要按照《宪法》第10条的规定，从法律上赋予农村集体所有土地的所有权与国有土地的所有权具有同等的权利，集体建设用地所有权人有权流转集体建设用地的使用权;要尽快修改《土地管理法》第43条、第63条，设立允许集体建设用地出租、转让，并制定规范集体建设用地进入市场的条文;还应参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，尽快制定集体建设用地流转规范性文件，使农村集体建设用地使用权的流转有章可循、有法可依。其次，要厘清权属，确实保障农民公平分享土地增值收益。现实中，我国农村集体建设用地的权属比较复杂，农村集体建设用地流转中，涉及转让方既有村、组(大队)集体经济组织、村民委员会、村民小组，也有乡镇人民政府、乡镇集体经济组织，还包括再次流转中的原使用权人;受让方的主体主要是以集体经济组织以外的有意使用集体建设用地的企业和个人为主。国有、集体土地混杂，权属不明、界限不清的现象相当普遍。所以，应当在法律中明确规定土地集体所有权和使用权的权利主体和权利内容，明确其由农村哪一级集体经济组织享有，突破目前“政社合一，三级所有”的权属模糊状况。现行法律明确规定农民集体所有的土地依法属于集体经济组织所有，由村集体经济组织、村民委员会或者村民小组经营、管理，但问题是作为集体成员的农民在这个集体所有制中的地位和作用，法律并未详细规定。实践中，集体组织代表(如村委会成员)利用职权侵占集体建设用地流转收益的现象时有发生。因此，应当在法律上明确规定农民享有的土地权利，而农村集体经济组织和村民委员会作为所有权的代表和自治组织管理者仅参与协调管理和获取部分的收益，在土地流转过程中扮演的是类似“代理人”的角色，应由市场来调节集体建设用地的流转活动。

其二，规范农村集体经营性建设用地流转的条件、方式和程序。为了理顺集体土地产权关系，构筑集体土地流转机制，实现农村集体土地财产权，促进集体建设用地的合理流转，就必须对集体建设用地使用权流转条件、流转方式和流转程序进行规范。首先，关于流转条件主要有三条:(一)依法取得使用权的建设用地。农村集体经营性建设用地流转中会产生巨大的经济利益，如果不加以限制，必然有大量耕地被冒充是集体建设用地进行流转，导致耕地得不到有效保护。(二)符合土地利用总体规划和市镇建设规划。一方面流转的土地必须符合土地利用总体规划，它是我国实行土地用途管制的依据，集体建设用地也属于土地用途管制的范围，因此集体建设用地的使用权流转必须以符合土地利用总体规划为前提。另一方面，流转的土地在使用目的上要符合城市规划、村镇规划和满足土地利用年度计划。不得擅自改变用途，严禁用于房地产开发，防止扰乱房地产市场。(三)权属合法、四至清晰、没有纠纷。土地登记是证明权属合法的最强有力手段。流转的集体经营性建设用地必须是依法确权、明确了集体土地的所有者和现在土地的使用者，四至清晰且与周边土地所有者和使用者权属无纠纷、面积准确。这是集体非农建设用地流转的基本条件。其次，关于流转形式。我国现行的国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和方法经过长时间的考验，已经相对完善和成熟。为防止暗箱操作，侵吞集体经济组织和农民的合法权益，对集体经营性建设用地的初次流转应当予以参照，采用招标、拍卖、挂牌出让等方式出让集体建设用地使用权。集体建设用地的再流转可以采取转让、出租、作价入股、合作或联营的方式进行流转。同时为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。最后，关于流转程序。农村集体经营性建设用地使用权流转需坚持城乡一体化原则，由市县一级土地行政主管部门进行统一管理。具体程序设计应该包括:(一)流转申请。流转双方应向村民大会或村民代表大会提交集体建设用地使用权流转方案，审查通过后由流转双方持集体建设用地使用权证或用地批准文件、流转方案、流转土地所有权人出具的同意书等资料，向土地行政主管部门提出书面申请。(二)流转审批。经乡、镇一级土地管理所就权属清晰、同意书的真实性等问题初审通过后，市、县土地行政主管部门对所提交的资料进行审核，重点审查权属是否清楚，土地用途是否符合现行规划，是否经依法批准等，符合条件的发给集体建设用地流转许可证，注明地块位置、面积、用途、使用年限、许可期限等。经土地行政主管部门审核后，报同级人民政府批准。(三)签订合同并缴纳税费。集体建设用地使用权人获得流转批准后，在土地行政主管部门的监督下，由流转双方签订正式的流转合同。同时，应参照国有土地转让的相关规定，由具有资质的评估机构对流转土地的价格进行评估。并按照评估结果缴纳有关税费。(四)流转登记。流转双方应在合同签署并足额缴纳有关税费后，尽快办理集体建设用地使用权登记，领取集体建设用地使用权证或土地他项权利证书。

其三，建立兼顾国家、集体、个人的土地流转收益的分配机制。土地收益分配是平衡各方利益的重要制度。从根本来说土地收益来源于地租，按照马克思的地租理论，地租可分为级差地租和绝对地租。级差地租分为级差地租I和级差地租II，级差地租I的高低与土地质量和所处位置的好坏有关，而级差地租II则取决于土地使用者投入的资本量。绝对地租是土地所有权权益在经济上的实现，由土地所有者享有和支配。有学者认为集体建设用地流转产生的收益包括转让收益和土地增值收益。转让收益是农村集体建设用地使用者将土地使用权转让给他人而获得的那部分收益。土地增值收益的形成主要是社会经济发展和周边环境改善的结果。［1］国家、集体、农户三方的权益要想在集体建设用地使用权流转收益的分配中兼顾，应当做到以下几点:首先，应确定集体建设用地使用权流转利益分配的主体。集体建设用地所有权人和使用权人因其享有的土地所有权和使用权而自然可以获得转让收益。由于土地增值收益是由社会经济发展和周边环境的改善而形成的，国家作为基础设施的投资者也应成为土地流转收益分配的参与者。但是，国家已不像国有土地使用权出让那样既是管理者，又是土地所有权的所有者，国家只能按照税法的规定对收益人进行合理征税。同时，国家作为土地利用总体规划的管理者、土地市场的监督者，对于集体建设用地的流转必须具有调节手段。所以，土地行政主管部门和税务管理部门应协调配合，积极沟通，采取对集体建设用地流转收取土地增值税、土地使用税、契税等税，对集体建设用地流转中发生的交易行为进行税收调节，既能发挥政府在集体土地流转中的税收调控职能，又可以将国家应得的土地增值收益以税收的形式收归国有。因此，在集体土地使用权流转中，土地所有者、使用者和国家，应是土地收益分配关系的主体。其次，应当对集体建设用地流转收益分配比例进行控制。实践中，我国幅员辽阔，各地经济发展水平不平衡，为了促进各地农村集体经营性建设用地的流转，各地流转试点应按照本地区的经济发展情况、对于土地资源的渴求度和集体建设用地的不同用途，规定不同的收益分配比例。但是，国家应当对集体建设用地流转收益分配比例进行控制，防止出现合法权益被忽视，甚至侵害的情况发生。因此，应规定最高和最低的收益分配比例区间，使各利益分配主体均可以享有应得的流转权益;然后由各省级政府根据本地区的实际情况，以地方立法的形式来规定具体的比例，此比例必须在高位法规定的区间中。这样可以使各利益分配主体的合法权益得到更合理的保护。最后，应严格监管集体建设用地流转收益的用途。无论是用于农村基础设施、公益设施的建设，还是农民的合法收益，都要按照法律规定或合同约定进行分配和使用。十八届三中全会《决定》在谈及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制时，特别强调“合理提高个人收益”。这是一个意义重大的政策导向，应该成为分配机制创新的指南。此外，实证观察表明，现实中，要确保农户应得的合法收益能够完全的发放到农民手中，而不是被集体经济组织或村民委员会截留，是一件很困难的事情。集体经济组织或村民委员会往往是农民的代表，他们享有更快、更多的信息。通过暗箱操作，截留农民利益或侵占集体财产都是轻而易举的事情。集体经济组织取得的土地有偿使用收益和流转收益，应主要用于本农民集体公共设施、公益事业建设和社会保障开支。集体建设用地流转的具体情况、土地收益的取得和使用情况，都应当以公告的形式向集体经济组织成员公开，接受监督。公示的主体、范围、程序、期限、内容等都应该由法律明文规定。

其四，建立城乡统一、平等入市、同权同价的建设用地流转市场。目前的集体建设用地流转大多还是自发的、半公开的流转，往往存在着主体之间不规范的契约或是地方政府的自行规定流转办法的情况，集体建设用地流转市场的市场主体、进出规则、市场竞争规则和市场交易规则的欠缺导致了集体建设用地使用权流转中的混乱和无序。建立统一的土地市场，打破城乡分割的体制壁垒，对于保障农村主体权利价值，消除在资源利用与转化方面的城乡差别具有十分重要的意义。我国的城乡二元结构使得现有土地市场倾向于压低农村土地价格，土地要素的经济价值无法在垄断的市场中实现。因此，必须建立统一的土地使用权流转市场，使城乡建设用地同等入市、同权同价。首先，要完善土地登记法律制度。集体建设用地使用权流转想要顺利进行，清晰的土地产权是必备条件。土地产权管理制度的核心内容是土地产权登记制度，它是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手段。要明晰农村集体经营性建设用地所有权、使用权的权属，就必须严格土地的登记制度。实践中，应对土地所有权、使用权的主体、期限、范围、变更等进行详尽、准确、及时的登记和变更。保证地籍资料的现时性，为集体非农建设用地流转创造良好的市场环境。这样一方面由于登记具有公示效力，可以减少纠纷的发生，也可以防止利用信息不对称进行的投机行为;另一方面可以将土地流转行为置于全社会的监督之下，有利于防止贪污腐败行为。其次，要建立土地定级评估法律制度。定级估价一方面关系到交易各方的利益关系，另一方面可为集体土地市场提供地价标准和宏观导向;同时也是实施公平交易、合理征收土地税费的基础。［2］应当在总结现有估价实践经验的基础上，大力发展有助于土地交易健康发展的中介组织，包括评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构。要将集体建设用地推入市场，还要尽快建立相应的地价体系及地价评估体系。具体如下:(一)针对集体建设用地使用权转让的情况，应评估集体建设用地使用权转让(含作价入股)及其转让价格。(二)针对集体建设用地使用权出租的情况，应评估集体建设用地租赁价格，以支付租金形式支付土地收益。(三)针对集体土地融资的情况，应评估集体建设用地使用权抵押价格。最后，要建立集体建设用地流转的价格管理制度。目前，集体建设用地流转市场还处于起步阶段，土地流转价格极易受到人为操作，故意打压，暗箱操作，以极低的价格获得集体建设用地的使用权，造成集体经济组织和农民的合法权益被侵占。土地行政主管部门应参照国有土地基准地价和工业用地出让最低价标准，统一对要流转的农村集体建设用地通过定价评估，确定流转的最低价格，并以部门法规的形式向社会公布，在实际流转过程中，取得该建设用地的权利人的出价不得低于该最低价格。评估定价程序、公示程序都必须严格按照法律的规定进行，同时也应当在法律中明确规定相应的法律责任。为了真正发挥市场的资源配置功能，必须对城乡建设用地使用权市场进行整合，建立统一的市场，保障国有建设用地和农村集体建设用地同等入市、同权同价。

当然，一项法律制度作用的发挥是需要完备的体制作为支撑的，因此在构筑集体建设用地流转法律体系的同时，还要进一步完善和强化土地规划制度、耕地保护制度、违法用地查处机制。只有这样，才能建设起农村集体经营性建设用地使用权流转的法律制度，才能达到缓解土地供应紧张状况，保护耕地资源，增加村集体和农民收入，保护农民合法权益的目的。

［1］彭文英，洪亚敏，王文，尹晓婷.集体建设用地流转收益及分配探析［J］.经济与管理研究，2008，(5).

［2］张琦，李杰.论我国农村集体用地使用权入市流转［J］.中国统计，2007，(3).