我国农村儿童权利保障问题研究

谭和平，冷 倩

（衡阳师范学院 南岳学院法律系，湖南 衡阳 421008）

儿童也称未成年人。然而由于历史、自然环境与风俗习惯等原因，各国对成年年龄的界定具有一定的差异性。《联合国儿童权利公约》第一条规定：“儿童系指18周岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18周岁。”［1］而我国《宪法》﹑ 《未成年人保护法》﹑ 《刑法》等相关法律规定，儿童是指从出生至未满18周岁的人。

目前，我国大约有9亿农民，其中农民工约1.2亿，处于义务教育年龄段的留守儿童就有2000多万！而且这个数字还在逐年增长［2］。因此，我国农村儿童权利的保护问题已经成为制约社会发展的重要因素。事实上，儿童的健康成长，不仅关系到农民的切身利益和权益，而且关系到整个社会的发展。如果不重视，整个社会都会为农村下一代的发展缺失付出代价。近几年农村儿童的权利保护问题，主要是教育权问题得到了政府一定程度的重视，但是农村儿童权利保护问题依然严重。有专家指出：没有农村的现代化就没有我国的现代化，没有农村的和谐就没有我们全社会的和谐。所以，解决好农村儿童问题，便成为构建和谐社会、建设社会主义新农村的时代要求。

一、当前农村儿童权利保障面临的主要问题

（一）监护权问题

儿童权利公约规定，所有儿童，无论何种民族，何种性别，是否残疾等，都有生存的权利。生存权包括生命权﹑健康权和医疗保健获得权等［3］。然而，在我国当前的农村，封建残余思想在我国广大的农村可以说根深蒂固，重男轻女的现象在农村依然比较严重，虐待﹑遗弃﹑摧残儿童的现象也时有发生。另一方面，我国经济总体水平发展较快，但农村经济发展依然缓慢，某些农村经济落后地区，农民的生活依然处于极度贫困的阶段，温饱问题尚未得到彻底解决，因此，我国农村有不少地区依然存在监护权不能到位的历史因素与现实的经济困境。

父母作为监护人，对未成年子女的人身安全负有保护的义务，排除来自外界的各种自然损害、防止他人的非法侵害是他们的职责所在。但是在农村，很多儿童的父母长期在外务工，监护缺位。无奈之下，只好委托他人代为监管，而受托人，譬如祖父母、亲戚朋友等的监护往往又不到位，致使农村儿童的生命健康权受到严重威胁［4］。例如四川一女童被临时监护人 （其堂叔）强奸，湖北黄梅县一儿童因父母长期外出打工，养成孤僻的性格，经常跟爷爷发生口角，后来被爷爷杀害。还有很多儿童因为监管不力，因车祸﹑触电，溺水等意外事故身亡，这种悲剧事件不胜枚举，发人深思［5］。

（二）受教育权问题

当前中国农村儿童受教育权值得特别重视。虽然我国的诸多法律法规都明文规定保障儿童接受教育的权利，如 《宪法》、 《未成年人保护法》、《义务教育法》都有涉及，但在现实社会中，尤其在我国西部地区或偏远的山区，儿童失学现象还是大量存在的。一方面，不少家庭由于经济状况欠佳，温饱问题还没彻底解决，进而不愿意拿出更多的钱供孩子读书 （更为普遍的是义务教育后期的教育）；一方面，偏远的山区办学条件极差，农村小孩找不到适合的读书场所；此外，当今社会 “拜金主义”、 “享乐主义”思想严重，不少农村家长认为读不读书、读多少书无所谓，孩子只要能赚钱就可以了。况且，子女早一天赚到钱，自己就能早减轻负担。于是，农村不少孩子过早地担负起赚钱养家的责任。尽管我国小学适龄儿童入学率由1990年的96.3%，提高到2000年的99.1%，小学5年巩固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%，占全国人口85%的地区普及了9年义务教育［3］，但由于发展不平衡，我国贫困地区仍有许多适龄儿童无法入学。仅 “安康计划西部行”的调查表明，失学儿童在四川省达13.5万名、宁夏宁南8个县达2.7万名、内蒙古自治区达5万名。上述资料显示：我国农村儿童受教育权利实现的状况呈明显的地域性特征。此外，我国流动儿童中仍有近10%没能入学。农民工的适龄子女失学问题仍较严重。此外，不在学儿童的 “童工”问题也比较突出。在失学的12到14周岁的流动儿童中，有60%的人已经开始工作［6］。

二、我国农村儿童权利保护缺失的成因

（一）父母子女异地分居，政府措施缺失

从 《民法通则》及 《婚姻家庭法》的规定来看，父母是法定监护人，然而迫于生计，父母双双离家谋生，将子女留给年迈的父母照料，除了经济上的照顾以外，其他的监护义务又如何落实？此外，农民工子女在城市就读的问题自改革开放以来几十年了，又有几部地方性的法规或地方性政策涉及了这方面的问题？因此，即使不少父母有将子女留在身边照顾的良好愿望，也难以实现。近几年少数沿海开放地区的城市开始开展了一些实际性的工作，为农民工子女在城市就读的问题开启了一扇希望的大门。然而，这些地方也是迫于国家政策重心的转移，为了留住必要的劳动力，才不得已而为之！尽管如此，我国大部分城市这方面的法规政策依然未见端貌。

（二）有关立法脱离了基本国情，缺乏针对性

目前，我国关于儿童的受教育权问题的立法主要有：《未成年人保护法》、《义务教育法》。但这些法律适用的对象是未成年儿童，既包括城市儿童也包括农村儿童。从我国的现实情况来看，许多规定都是针对全国儿童而言的，但事实上问题主要发生在或者说几乎发生在农村儿童身上。换句话说，这些问题很难发生在城市儿童身上。譬如：《义务教育法》第十五条规定：“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育”；《教育法》第十八条规定：“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。”这些规定所要解决的适龄儿童入学问题，就现状而言就是农村儿童面临的问题。

（三）观念落后是一个不可忽视的因素

《妇女儿童权利保护法》第三十三条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的人身权利。”第三十五条规定：“妇女的生命健康权不受侵犯。禁止溺、弃、残害女婴。”可是在农村，传统的男尊女卑、传宗接代的思想依然存在，致使农村未成年女子在受教育权等方面都难以取得与未成年男子同等的权利。此外，农村未成年子女人身权受侵害的现象也是屡见不鲜。我国传统文化强调的是在社会生活中个人的责任和义务，君仁、臣忠、父慈、子孝、妇贤、兄悌、友信，强调的都是个人的身份以及与身份相适应的职责与义务。这种观念导致父母打骂儿童﹑甚至虐待儿童的现象往往得不到应有的制止，更谈不上惩罚了。因为父母 “教育”自己的子女是 “天经地义”的；古语云 “棍棒底下出孝子”，因此教训教训子女也没什么大不了的事。政府官员或职能部门往往也将父母管教子女的事情看做是 “家务事”。往往是出了重大的刑事案件之后，政府才出面干预。

三、解决农村儿童权利保护问题的应对之策

（一）转变立法观念，将儿童从立法的客体地位转变为主体地位

在儿童权利保护工作中，我们需要反思的另一个问题是儿童是权利的主体，还是权利的客体？从传统到现实，人们往往更多地把儿童当作弱小被动的保护对象，而较少地把他们当作积极主动的权利主体来对待。从这样一种儿童观出发，成人往往是把自己的意志和价值标准强加给儿童，而较少考虑儿童自己的需要与愿望。这种出于好意的 “保护”，往往结果造成的是对儿童的伤害。把儿童看作积极主动的权利主体，是现代儿童权利保护的基点。虽然由于其在生理与心理上的弱小与不成熟，儿童需要成人的保护，但是保护不等于放弃对他们的尊重。恰恰相反，保护的前提是尊重。缺乏尊重的保护可能会变成对儿童权利的剥夺。只有在尊重的前提下，才能真正实现保护［7］。

（二）完善农村子女城市求学方面的立法

目前，国家出台了一些解决农民工子女上学的立法与政策。部门规章主要有：1998年3月2日国家教委﹑公安部发布的 《流动儿童少年就学暂行办法》；国家政策主要有：2003年国务院办公厅先后发布的 《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，以及 《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》等等。这些法规、政策虽然为保障农民工子女入学提供了支持，但依然存在不少的法律空白地带，以及不明确﹑不合理甚至相互冲突的地方，这种状况不利于农民工子女的受教育权的保障。据此，应进一步健全与完善相关立法和政策。笔者认为，以下几个方面应是完善的重点：

首先，改革户籍制度。改革现行的城乡二元结构的户籍制度及与之相关的教育体制，消除城乡差别，从根本上解决流动儿童入学难的问题。户籍制度最突出的弊端在于区分了 “农业人口”与 “非农业人口”，人为地将城市儿童和农村儿童区别开来。使城乡儿童在同一片天空中难以甚至不可能获取同等的教育资源。因此，户籍制度改革的重点是：彻底打破维系多年的城乡经济体制，拆除教育壁垒，逐步取消农民工子女城市上学的限制。最终使农民工子女在城市中享受 “无差别待遇”，实现均等的受教育权［8］。如此以来，那些远在他乡疲于生计的农民们就可享受到同当地人一样的福利，他们就可以将孩子带在身边，更好地行使对未成年子女的监护权。从某种程度上说，备受关注的农村 “留守儿童”的监护权问题就得到了根本性解决。

其次，出台保障农民工子女求学的政策、规章与地方性法规。由于政策较法律有更大的灵活性，在相关法律未出台之前，可以先行颁布有针对性的政策，解决农民工子女求学的 “燃眉之急”。在政策比较完善，实施取得了成功之后，再将之上升为法律。由于农民工子女上学问题已经成为全国普遍性问题，因此就该问题单独立法应该也并无不可。但农民工子女上学问题的关键是流动儿童上学的问题，而这个问题同样涉及到流动的城市儿童。因此，建议国务院颁布一部 《流动儿童上学的实施办法》较为妥当。

（三）健全未成年人监护制度

1.贯彻落实未成年人保护法，建立未成年人监护人委托制度

父母对未成年人的监护和教育责任是法定的，父母应切实履行这一职责。父母未能很好履行其监护职责的，应进行教育，责令其悔改，严重不合格的父母可以剥夺其监护的资格。在监护人父母将子女委托他人照管方面，我国未成年保护法中应该加入 “未成年人监护人委托制度”，明确受委托人的职责，落实留守儿童监护主体，并落实其教育和管理责任，从法律上保障农村儿童的各种权益。

2.完善我国未成年人的国家监护制度

严格地讲，我国是有未成年人国家监护制度的，只不过这些制度不够健全，更没有得到落实。因为，根据 《中华人民共和国民法通则》第16条规定，没有法定监护人和指定监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。而现实是：有哪一个村委会、民政部门担任过监护人？因此，我国应该从中央到地方建立起一个国家监护职能部门体系，明确相关监护部门的权力与职责。加大对村民委员会、农村地区民政部门等监护机构的建设力度，解决好那些丧失父母的孤儿、父母无监护能力的 “贫困儿”等社会最底层的未成年人的生命健康权、受教育权问题。

（四）加强职能部门的配合，建立行政介入机制，构建农村儿童保护网

农村儿童的现状怎样，有两个机构是最为知情的，一个是学校；一个是村委会。学校应定期将学生在校的表现反映给家长；对于失学儿童要查明失学原因，并及时上报教育主管部门，同时向学生所在村委会通报情况。对于有经济能力又无正当理由随意剥夺子女受教育权的家长，村委会及乡镇政府主管部门应进行劝告、批评和教育，督促其改进错误；对家长遗弃、虐待子女的现象村委会要及时干预，情节严重的要上报行政主管部门作出进一步的处理。

［1］陈怡琴.对家庭儿童权利保护的调查与思考［J］.雁北师范学院学报，2003 （4）：108－110.

［2］王秋香，欧阳晨.论父母监护缺位与农村留守儿童权益保障［J］.学术论坛，2006 （10）：137－140.

［3］宋戈.加强对儿童权利的法律保护［J］.江西教育科研，2002 （5）：34－35.

［4］危珊珊，杨艳.我国农村留守儿童存在的问题及建议［J］.理论界，2006 （6）：92－93.

［5］姚云.农村留守儿童的问题及教育应对［J］.教育理论与实践，2005 （4）：41－43.

［6］国务院妇女儿童工作委员会.中国儿童发展纲要（2001—2010年）［EB／OL］.（2011－11－20）.http ：／／baike.baidu.com／view／3161346.htm.

［7］李薇薇.我国流动儿童近10%未入学，民工子女入学仍成问题［EB／OL］.（2011－11－20）.http：／／news.xinhuanet.com／edu／2004－11－04／content＿2177662.htm.

［8］刘焱.儿童权利保护：问题与思考［J］.学前教育研究，1996，（3）：17－19.