依法完善和落实党政领导干部问责制

杨柳段守万

（中共重庆市委党校，重庆 404000）

“完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系”，是党的十八届三中全会提出全面深化改革的重大战略部署之一。作为法律理论工作者，有必要从法治建设角度，深入分析和总结党政领导干部问责制度建设的实践经验，及其存在的主要问题，提出进一步推进党政领导干部问责制度化、规范化、程序化的对策建议。

一、问责制度建设的历史渊源

问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。其实质就是，问责主体按照一定权限、程序和方式，对问责对象进行责任追究，以维护政权统治的合法性和权威性。

行政问责制在我国并非“舶来品”，而是自古有之。中国古代很早就有对玩忽职守、中饱私囊的官员处以极刑的严厉规定。问责也是封建君王用以整肃吏治的一种有效方式，比如明朝的朱元璋乾刚独断，曾频频追查、惩办过失官员。历朝历代几乎也都有御史大夫一职，他们常常手持“尚方宝剑”出巡各地，调查地方有错官员。这都是当时的领导干部问责。但是，由于人治体制的弊端，问责未能被提升到制度化的层面长效实施，往往只异化为封建官员之间党同伐异、排除异己的一种手段。

随着西方民主宪政制度的确立，问责制在实践中也得到了不断的发展和完善。问责制度的成型是近现代西方民主政治发展的必然产物。作为民主政治的基础——主权在民思想，即国家的一切权力属于人民，而人民作为一个整体不可能行使国家公共权力，因而有必要“将权力转移给使用者即被授权的人”。被授权的人必须对权力的所有者负责，这就是西方行政问责制度的理论基础。

英国是最早实行行政问责制度的国家。英国的责任内阁制强调，只有通过民选的议会才是国家的最高权力机关，政府由议会选举、决定组成，向议会负集体责任；政府首脑在形式上由国家元首任免，并且负实际行政责任。英国就是在这种集体责任和个人负责相结合的体制下，建立起行政官员的问责体系。正是在这种思想影响下，1787年美国确立了总统个人负责制，即将行政大权交于总统个人行使，同时国会、司法可以依照职权并按法定程序向总统问责。美国前总统尼克松和克林顿分别因为“水门事件”、“莱温斯基案”先后遭到美国国会的弹劾。

不论是英国的责任内阁制还是美国的总统负责制，他们都建立了一套行政官员的问责制度。问责制度在推进西方“责任政府”建设、巩固资产阶级政权等方面都发挥了重要的作用。

理论界一般认为，我国党政领导干部问责制，是指特定的问责主体对党政领导干部承担的职责和义务的履行情况实施监督和责任追究的制度，是适应提高依法执政和依法行政能力，建设法治政府、责任政府需要的一项重要制度。其核心是通过对党政机关及其工作人员的多种责任形式的法定化，形成行政责任制度体系，并使之得到有效执行，以真正体现“有权必有责，用权受监督，违法受追究”的法治要求。

二、党政领导干部问责制在实践运行中存在的问题

党政领导干部问责制度建立的根本要义在于用制度约束党政领导干部的权力运用。迄今为止，我国党政领导干部问责已经过多年的实践和探索。

（一）我国党政领导干部问责制的实践运行

近年来，我国党政领导干部问责制度建设取得了长足的发展。尤其是十六大以来，建设步伐明显加快。2003年初，在抗击“非典”中，上千名领导干部因隐瞒疫情或防治不力而遭到严厉处分，其中包括时任北京市市长孟学农和卫生部部长张文康两名省部级高官被中央免职；2003年重庆市开县井喷特大事故，是建国以来重庆历史上死亡人数最多、损失最重的一次特大安全事故，2004年初，国务院坚决处理了相关责任人，时任中石油集团总经理马富才引咎辞职；2008年，河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国同志因对三鹿牌奶粉事件负有领导责任，免去其河北省省委常委、石家庄市委书记职务，而国家质量监督检验检疫总局局长李长江同志也因监管缺失引咎辞职。2013年7月，广西壮族自治区政协副主席、总工会主席李达球因当地百姓举报其亲属涉黑等问题，于9月被开除党籍和公职。

从2003年行政问责制大规模实施到现在，我国的党政领导干部问责制度逐步趋于完善、成熟。在问责启动上，逐步由随意性问责向常态性问责转变。“非典”事件问责惩处随意性较大、情绪性较浓，但从“非典”事件之后，问责逐渐走向了常态化、经常化；在问责方式上，由单一的免职向多种方式发展。最先的问责，一般都是不论官员过错大小，一旦追究责任就是免职。随着问责方式的不断改进，问责实践探索中也逐渐出现了引咎辞职、责令辞职等；在问责程序上，由不规范逐步走向规范化轨道。最初问责大多重实体问责，轻程序问责，没有固定的问责程序，在问责的实践探索中也逐步向程序的规范化发展。

这些探索为推进党政领导干部问责的制度化、规范化提供了有益借鉴。

（二）党政领导干部问责制在实践运行中存在的问题

《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《公务员法》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《行政机关公务员处分条例》等法律法规及一些地方性法规，对党政领导干部问责作出了规定，但从法治建设的角度看，这些规定明显存在以下问题：

1.规定缺乏可操作性

由于这些法律法规中对问责的规定过于原则化，导致问责情形发生时难以寻找到相关规定启动问责程序，最终导致问责不了了之。

2.问责对象规定较窄

由于这些规定主要是针对行政官员，导致一些本应被问责的党政官员却由于没有相应的明确规定而没有被问责。

3.问责程序不够规范

由于问责程序不够明确，决定机关在自由裁量时容易受社会和舆论情绪的牵引，最终导致问责随意性较大，情绪化色彩较重。

4.问责方式不太明确

由于问责方式的规定模糊不清，只好以纪律处分代替问责，甚至代替法律责任的追究。

5.问责情节考虑较少

由于这些规定对问责“从重从轻”等情节没有作出明确的界定，导致问责时上下一般粗，以至于问责结果畸轻畸重，没有体现“罚当其罪”的要求。

三、提升党政领导干部问责制法治化水平的思考

2009年6月中共中央、国务院联合颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，标志着我国党政领导干部的问责全面步入了规范化、法治化的轨道。主要体现为：一是明确了问责的具体对象。《暂行规定》从党内法规和国家行政法规的角度，专门就党政领导干部的问责问题作出规定，适用针对性很强。二是实现了党政一体化问责。《暂行规定》不仅针对行政领导干部，也针对党内领导干部的失职渎职和用人失察、失误等行为，较好体现了权责一致的法治原则。三是提升了问责规范化水平。《暂行规定》对问责主体、对象、范围、方式、情节和救济等方面都作了具体而明确的规定，具有较强的可操作性，体现了“罚当其罪”的法治原则。

《暂行规定》颁行，适应了依法治国、依法执政、依法行政“三位一体”同步推进的要求，加速了推进我国党政领导干部问责的法治化进程。当然，《暂行规定》是一部暂行的规定，在许多地方还应当随着实践的发展、法治化进程的加快而不断的改进和完善。

1.尽快实现党政领导干部行政问责制的法制化

所谓法制化就是要逐步实现由党内、行政问责向法制问责的转变。我国党政领导干部问责依据的大多属于党内规章、国务院部门规章和地方政府规章。这些规范性法律文件不仅法律位阶较低，而且适用范围有限，缺乏必要的权威性和统一性。我国人大及其常委会在未来的法治建设中，应当着手制定关于党政领导干部问责的统一性法律，比如《问责法》，使其成为与现行《公务员法》效力同等的法律，提升问责的法律层级。而中共中央、国务院应当围绕《问责法》制定相应的党政法规配套实施细则，增强问责制度的可操作性。这里可以借鉴一些国外有关问责的规定。比如《日本国家公务员伦理规章》中规定：公职人员不得接受厉害关系人提供的接待，不得同利害关系者进行娱乐活动、打高尔夫球或者共同旅行等。通过这种不断提升问责的法律层级和增强问责可操作性相结合的方式，把问责的范围、情形等具体化、规范化，从而逐步实现向统一的、全面的法制问责转变。

2.尽快实现党政领导干部行政问责制的制度化

制度化就是要逐步实现由同体问责向异体问责的转变。同体问责，即执政党系统对其党员干部的问责和行政系统对其行政干部的问责，简单的说，就是党委问责党员、政府问责行政干部。《暂行规定》主要实行的就是同体问责，走的是自己监督自己的路子，难以实现多元化的问责效果。与此相对的异体问责是包括人大、政协、媒体和社会公众等广泛参与和实施的问责。现今许多问责的实施都是由于媒体的广泛报道和群众的反复呼吁而形成的，但缺乏具体的法定操作性；而人大问责是人民代表大会制度的重要内容，其具有深厚的理论基础和明确的宪法依据，但问责实践的为数较少、积极性不高。所以在未来的法治实践中，必须从法律法规层面上扩大问责主体的范围、落实问责主体的权利义务和细化问责的启动方式，逐步实现由同体问责向异体问责转变，从而更好的发挥问责效果。

3.尽快实现党政领导干部行政问责制的规范化

逐步实现由失职渎职问责向全面问责的转变。在问责的范围上，《暂停规定》主要是针对党政领导干部失职、渎职行为进行的问责，却对一些因为不作为、少作为而造成的不良影响或恶劣后果的行为以及已经或可能违背公共利益、没有满足公共期望的行为没有明确规定。那么，在今后的法治建设中，就应当进一步的完善问责制度，加大“无为问责”、“绩效问责”的力度，逐步实现向全面问责的转变。

4.尽快实现党政领导干部行政问责制的程序化

逐步实现问责救济由“申诉型”向“司法型”转变。《暂行规定》中明确赋予了被问责的党政领导干部对问责决定不服的的救济权，即“15日内,向问责决定机关提出书面申诉”。但是这种只能向原决定机关提出申诉的救济方式在实际操作中是否能真正达到救济的目的呢？这是让人质疑的。其次，《暂行规定》并没有对申诉后决定不服的情况有所涉及，较容易暴露救济环节中的弊端。因此，今后的问责救济模式设计，就应当充分的发挥行政复议、行政诉讼等多种行政救济渠道的作用，由单一的“申诉型”救济逐渐向“司法型”救济转变，穷尽救济渠道，从法治的角度更加有效的保护被问责官员的合法权益。

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