民国立宪论争启示录

赵宝华

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

引言

（一）宪法的含义

2005年5 月童之伟教授在济南山大法学院做讲座时就说“：宪法总是很具体的，或者说首先是具体的。不同的历史时代，不同的国家，宪法就不一样。”笔者认为就像有的学者说，法学知识总是地方性的一样，根源于看问题的角度不一样。就像法学学人都认可存在世界民主共和国家存在普适性的法治知识一样（如人民主权、依法治理、立法行政司法的国家治权的分工负责等等），存在普世性的关于宪法的含义也是不能不承认的。因此，在这个意义上，童教授说：宪法是“分配法权并且规范其运用行为的根本法”。《辞海》上将宪法定义为“：国家的根本法。通常规定一个国家的社会制度、国家制度、国家机构、公民的基本权利和义务等。”这仅仅限于列举式定义，而且其中政治学的因素大于其法律因素。许崇德老师认为“：宪法作为一种形式意义上的法律，一般是指在一个国家法律体系中具有根本法法律地位的法律规范的总称”。这种定义注重倾向于宪法的作用。

笔者认为，宪法就是确定公民权利、形成国家权力和规范国家权力运行的法律规范的总称。这个概念减少了政治性、阶级斗争色彩、伦理道德说教等非法律的因素，而且揭示了宪法作为一种法律的本质内涵和外延，适用于一切现代民主法治国家。仅仅将宪法定义为政治斗争的果实的成文化，并不能解释宪法的实质。因为宪法不是墙上挂挂、嘴上说说，然后束之高阁的古董或其他陈设品，宪法的本质在于应用。只要文本意义上的宪法，而没有宪法的实施，还不如没有宪法，因为那样更具有欺骗性。所以宪法离不开宪政。

（二）立宪的含义

立宪主义也叫宪政。对宪政的确定，1989年版的《辞海》中根本没有这一词条。周叶中教授认为，宪政是“以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程”。由于宪政离不开宪法，因此，以“宪法的实践活动”来对它定义更加通俗易懂，也更加贴切。

回顾中国近代的立宪历史，西方普世的民主共和观念同中国古老的东方专制之间的斗争经历了两次针锋相对较量。知史可以鉴今，总结这两次立宪论争的经验教训，对我国当前的立宪实践有非同寻常的意义。

一、第一次立宪论争

这次立宪论争并不是发生在辛亥革命时期，而是发生在革命“成功”之后。之所以说它是所谓的成功，因为宣布建立中华民国，中国历史改以民国纪元，就说明革命取得了成功。它的立宪意义在于：政权观念上的根本改变：国家政权由原来的“君权神授”改变为民国或共和国时期的“人民主权”。今天看来，这是唯一名垂史册的，其意义非同小可。

因为信奉君权神授，是各级官员认为自己手中的权力是上级（官吏）领导给予的，再往上，最终的、最高的统治权、皇权是神授予的；所以他们运用权力时注重对上负责远胜于对下负责、对老百姓负责，你的乌纱帽上级可以随时给你摘掉！而坚持或彻底的“人民主权”意味着，各级官员手中的权力是老百姓赋予的，选民票决制产生官员权力，因此各级主要官吏运用手中权力时总是谨小慎微，十分在意民众的反应，因为民众不仅可以在下一个任期改选时让你落选，甚至可以在任期之中的民意调查中给你一个很低的支持率，以影响对你的支持率。如此说来，有人会不同意笔者的看法，说现在的中国大陆并没有实现你说的人民主权！但是，笔者认为，君权神授的破除到人民主权的完全彻底的建立，并不是一蹴而就的，中间的过渡时期是有的，我国当前就处于这个时期：名义上的人民主权到实质的人民主权的形成过程。辛亥革命的意义就在于赶走了形式上的皇帝，埋葬了君权神授的观念：以后历届中国的领导人，都不会标榜或者同意自己的权力是神授的，相反认为是人民给的。

但辛亥革命的意义也仅此而已。辛亥革命的爆发，是各地武装斗争的燎原之火和统治集团自身的腐败懦弱，再加上帝国主义国家的威逼各种因素造成的。由于这次革命不是传统意义上武装夺取政权的改朝换代，而是封建地主阶级的维新派①袁世凯集团当初是从北洋新军发展起来的。他们相对于以慈禧太后为代表的顽固派来讲，说是地主阶级的“维新派”是当之无愧的。比如在对待义和团问题上，袁世凯就同慈禧太后他们根本不同。倒戈，民族资产阶级才取得胜利的。因此，胜利成果的维护在胜利取得的当日就成为严重的问题摆在了民族资产阶级的面前。于是，为了迫使清帝退位，将共和国统一到全中国，不得不在南北议和中答应袁世凯的条件。

但是，袁世凯为首的北洋军阀是假革命、真专制，是代表大地主阶级和官僚资本利益的。真正信奉民主共和的以孙中山为首的革命派鉴于实力的悬殊，在保住共和国国号的前提下，开始了与袁世凯集团真专制的长达5年的立宪论争。

孙中山为首的革命派首先通过立法，建立宪政体制，意图制约袁世凯真专制的复辟；其次宋教仁为首的国民党议会党团从事合法的议会斗争意图制约实力派，保住民主共和的胜利果实。但是经过1912年8月到1913年3月的实践，以反动派对宋教仁的暗杀，标志着他领导国民党走政党和平竞争的道路彻底失败，洪宪帝制终于粉墨登场。这场立宪论争虽然以黄兴、蔡锷等资产阶级革命派的武装起义，再加上北洋军阀内部的倒戈，“二次革命”迫使帝制取消，民主共和国家的形式总算是保住了。但是，正像资产阶级革命派的精神领袖孙中山所说：“去一满州之专制，转生出无数强盗之专制，其为毒之烈，较前尤甚。”推翻了满清政府，袁世凯企图建立自己的统治；推翻了袁世凯，军阀割据开始，大大小小的军事集团为抢夺地盘经常交战。北洋政府时期，国家在实质上并没有主权统一，国家政权为军阀所把持，因此也没有民主共和之实。如果说输赢，从民主共和没有真正建立的角度看，孙中山为首的革命派应属于失败一方。

经过这场立宪论争，特别是在十月革命胜利的影响下，②孙中山从俄国革命中学到的主要经验，俄国“能成功即因其把党放在国上”。中国要实现民主，也必先由先进的国民党接管一切权力，保证“本党的主义”在全国人民中得到遵守和实行。孙中山改变了自己原来的关于建立民主立宪道路的思想。陈炯明叛乱之后，他终于认识到：专制的根源是那帮反动的旧势力，他们手中掌握有组织的暴力工具才是真正的罪魁祸首。于是他认为，只要革命者掌握了武装力量，并取得政权，就可以按照事先设计好的蓝图有条不紊地实施，从军政转向训政，最后转向宪政，建立民主共和国。孙中山在辛亥革命后曾经热烈赞扬过的政党内阁制——其中国民党只是多党或两党竞争中的普通一个而已，现在不提了，而是自负地坚持，“国民革命，惟本党负有历史的使命”。从其他各国的民主道路来看，孙中山的上述思想隐含着一个问题：即谁来保证国民党在靠军政取得统治大权后能够（通过训政时期）顺利的自愿将统治权交出来（即还政于民）。这个问题在抗战胜利后就凸现出来了。

二、第二次立宪论争

国民党一取得政权，不但在思想上和组织上全面加强政府控制，而且在经济上全面加强政府控制。在意识形态领域，全国只能坚持“一个主义”：即三民主义，“不许有第二个思想来扰乱中国”。在权力行使上，只允许“一个政党”，只有国民党党员才可以担任政府职务，以确保政府置于党的领导下。通过推行旧的保甲制度，党加强了对地方的控制，全国被纳入党的组织控制系统。经济控制是打着国家的旗号，把金融和工商企业变为政府的附属物，为狭隘的党派利益服务。蒋介石“所建立的政治体系中这些官僚们基本上可以免受外界的批评和压力的影响”，他从来没有“考虑过建立使民众有与政府认同感的政治组织，或进行为民众带来福利的社会和经济的改革”[1]。于是乎，当年的革命党到抗战后期已经演变成腐败的官僚、演变成反民主的特权党派了。“国民党政权的根本弱点，……就在于它的体制之中”，“经过二十多年的执政以后，国民党政权已经腐败了”[2]，因为没有一个有效的、制度化的沟通渠道，可以促使国民党政权的官员在处理政府事务时必须对选民或政府以外的力量负责，所以，绝大多数官员很容易就把政府的主要目标丢弃了。

抗日战争，在与一个在组织、训练和装备上占有绝对优势的敌军的战争中艰苦抵抗八年，与法国（它对德国的抵抗在仅仅六个星期的战斗后便崩溃了）和英国（它从美国得到了大量的物资支援）比较起来，中华民国军队是一个决心和自立的奇迹。美国研究中华民国史的著名专家易劳逸先生的赞扬是中肯的。在战争胜利后，中国人民亟需休养生息。广大人民深深忧惧再一次陷入战火的劫难，全国要求民主、反对内战的呼声是如此强大，以致任何势力都不敢忽视。美国和苏联各自也以合适的方式动员国共两党举行和平谈判，停止内战。美国先是由赫尔利大使，调停国共冲突，后又由马歇尔大使积极在国共双方斡旋。在美苏双方的催促和保证下，中共终于决定由毛泽东响应蒋介石的邀请，赴重庆开展国共和谈。随后，国民党和中共以及中国民主同盟等党派的第一次中国政治协商会议在重庆开幕了。于是，民主共和的力量同国民党专制的力量的一场立宪论争开幕了。

1946年1月10日召开的政治协商会议，经过20天的讨价还价，31号上午，会议的五项议题全部完成。下午，国民党首先在其中常会上内部讨论并通过了政府改组、军事问题、和平建国纲领、宪法草案和国民大会等五项协议。晚上，蒋介石亲自主持政治协商会议全体大会，逐项审议各分组委员会起草的议题报告，然后以起立表决方式，将其全部一致通过。最后，政协会议宣告胜利闭幕。这是中国历史上首次以和平谈判的方式设计了中国民主共和政治蓝图，就会议上所达成的宪草协议所规定的12条宪草修改原则来看，未来宪法对中国政治制度的设计其特点是议会制、内阁制和省自治。政协宪草协议对孙中山“五权宪法”的内涵做了另外“一番设计：国民大会由‘有形’变‘无形’，成为了虚设机构；中央五院的地位、职权及其相互关系也相应做了重大调整，形成了三权分立、相互制衡的议会制和内阁制的中央政体；地方自治的重点也由县转移到了省，确立了省自治的核心地位。”[3]

但是，正像后来的事实所标明的那样，国民党政府并不打算真正落实政协协议，蒋介石的国家应当一个党、一个主义的主张并没有放弃。同时，共产党也没有放弃自己的武装力量，毫无条件的同国民党一起建立民主联合政府。在一贯信奉武装力量的国民党中央政府还没有能力打内战（因为当时正求助于美国的支持将军队从大西南运往华南、和华北及东北①据杜鲁门回忆，抗战胜利时，“蒋介石的权力只及于西南一隅，华南和华东仍被日本占领着。长江以北则连任何一种中央政府的影子也没有。”（《杜鲁门回忆录》第二卷，第72页。转引自秦立海著《民主联合政府与政治协商会议》，人民出版社2008年版，第144页。）），共产党在没有得到东北的战争资源之前也没有能力同国民党中央政府开展全面内战（1945年8月到1946年内战爆发前，共产党军队仅限于以惯用的游击方式破坏重要交通线，阻止国军接收日军尚在占领的地盘）。于是，政协的召开和协议的达成，在国民党政府是权宜之计，在共产党政府来看也是不得已而为之。当然美苏两国对两党的外交压力也是不容忽视的，斯大林曾向毛泽东打电报，要求积极参与和谈和民主协商②（俄）A.M.列多夫斯基：《斯大林与中国》，第17页。转引自秦立海著《民主联合政府与政治协商会议》，人民出版社2008年版，第145页。[4]。宪草协议所规定的内容，实质上真正体现了民族资产阶级的政治理想。当时参加政协的中间力量以民主同盟为代表，宪草协议内容与其政治纲领基本一致①1945年10月临全大会通过的中国民主同盟政治纲领指出：“国家应实行宪政，厉行法治，任何人或任何政党不得处于超法律地位”；“国会为代表人民行使主权之最高机关，由参议院及众议院合组之”；“国家最高行政机构采内阁制，对众议院负其责任。”《中国民主同盟历史文献》（1941-1949），第 66页。。

国家是和平还是战争，是采用宪法政体还是实行一党专政,取决于国共两党解决分歧的手段，即，是用和平的政治办法还是用军事办法，是清除对手，还是容忍对手。

无党派人士胡适1945年8月24日致电毛泽东，劝他“准备为中国建立一个不靠武装的第二大政党”。抱着像胡适一样想法的知识分子还有不少，他们以为此时正是在中国建立一个美国式两党制政府的机会：执政党之外有一个强有力的共产党作为反对党，并按照西方模式建立一支隶属于国家、不干预政治的军队。

但国共两党根据自己的立场和需要来理解民主。共产党理解的民主是：国民党政府立即承认解放区政府及其军队的合法地位，马上放弃一党专政，建立一个包括共产党和其他党派参加的联合政府，最后实现民选政府。它把民主作为逼蒋的武器。

国民党的理解是：国家统一不能允许共产党有自己的解放区政府和军队存在下去，否则就与过去的军阀时代没有区别。依靠武力取得政权的国民党不会容忍以武力对抗中央政府的反叛力量存在，就像当时北伐时的地方割据势力一样；民主政治是通过国民党中央本着“用人唯才”的精神延引中共和各党派人士参加政府来达到的。它把民主作为自己的又一种特权。借国民党组织体制发展起来的共产党，在被清除的当时如没有掌握住武装就会全面消失，这种血的教训，共产党是不会忘记的，因此让共产党放弃武装加入政府，在蒋介石还是那个1927年的蒋介石的情况下，是绝对不可能的，因为在共产党人看来，那无异于“飞蛾扑火”。

于是，在1946年2月的国民党六届二中全会上，政协的各项协议受到攻击，蒋介石也站到了反对政协协议的立场上来，共产党坚决捍卫政协协议，特别是宪草协议所规定的内容。鉴于两党无法在民主立场上达成共识，国民党决心用武力清除向其挑战的共产党。6月，全面内战爆发。这场民主与专制的我国历史上的第二场立宪论争，以民主派的失败而告终。

黄卧云在《凤凰周刊》（2005年3月11日）上撰文指出，特权政治（各种形式的一党专政——即一个政治团体长期把持国家执政地位）向民主宪政转型的过程，也就是清除特权利益集团的过程。“特权利益堵死了通向宪政的途径。从政治上清除特权利益有两种方式，一种方式是清除特权集团的成员，另一种是清除特权规则。”这种见解特别深刻。回顾民国两场专制与民主的立宪论争，民主派的失败根源就在于特权②黄先生认为“特权是指合法垄断和侵占社会资源的权力。”但笔者认为其中对于统治者来说，其特权的关键在于官员的自上而下的任免。集团不肯放弃自己的核心利益——以专制的方式把持国家执政地位。无论袁世凯还是蒋介石都不肯放弃自己任免中央和地方主要官吏的权利，军队国家化的理念在1946年遭到执政的国民党的坚决否定，至今在大陆也遭到执政的共产党的坚决否定。

看起来，枪杆子里面出政权，没有枪杆子政权（执政地位）就不保，这是中国五千年文明在政治方面的核心遗产。但是，暴力只能清除特权集团的成员，以暴制暴只能是我方唱罢你登场式的，以一种新的专制代替旧的专制，不能清除特权规则、不能够从暴力中产生宪政，“特权的废除发生在自由选举的时刻，而永久地废除特权是把暴力清除出政治领域。”这里的选举不能仅限于立法机构组成人员的产生，更重要的在于地方和国家领导人的产生从选举中来。民主离开选举就是被挖去了精华，通过民主的途径产生的各种政治力量依照共同规则合作执掌国家政权，就是民主共和的全部。从这个意义上来看，我国的民主还需要人民的苦心经营和努力争取。

三、专制和民主在中国两场立宪论争的启示

我国近代史上的这两场立宪论争，对今天我国的立宪发展有重要的启示作用，不可不予以重视。

（一）在民主共和的理念上的不正确理解，是失败的主要原因

辛亥革命赶走了皇帝，君权神授的观念不再有市场。但是，旧世界被破坏掉了，新世界不会自然矗立起来。我国革命的最重要的问题就是没有一个民主思想启蒙的时代，过早建立的、非常完善的专制体制（金观涛先生把它叫做超稳定结构）的愚民统治延续了两千多年，先进民族以坚船利炮打开中国国门后带进来的民主共和思想，我们来不及消化理解吸收，民族自强的急功近利使我们自然地将民主理解为一种工具，以为有了这种工具，就会取得政权稳固政权，殊不知这实际上又滑落到先贤孟子为代表的古代“民本思想”上去了，与现代民主相差甚远。蒋介石将民主作为延揽党外人才的手段，毛泽东将宪法看做争取民主胜利果实的固定化，这都不是对民主共和的正确理解。以古代的民本思想取代现代民主共和，就导致了特权集团重新形成，导致了立宪的废置和民权的失落。

（二）没有本土资源的支持，民主观念的产生和普及无从谈起。

两次立宪论争期间，中国的国情毋庸说现代产业文明很弱，就是民众的识字率都低的可怜。根据国民政府教育部1930年提供给国联教育调查团的材料，中国的入学人数，仅相当于学龄儿童内总人数的9.36%；民国期间，……有文化人口仅占总人口的20%（有文化人口是指15周岁及15周岁以上具有小学以上文化程度的人口）。这部分人口在总人口中的比重，是衡量人口文化素质的重要标志，而文盲、半文盲人口却占80%。[5]普通民众维持生存已属不易①“以1947年中央大学学生伙食为例，经月来‘看不见一滴油，吃不到一片菜’，即以‘面带菜色、骨瘦如柴’已难以形容之赢弱。”“大量的调查资料表明，整个民国时期，入不敷出，几乎是我国普通家庭司空见惯的现象。”见张庆军、刘冰《略论民国时期的人口素质》，载《学海》1996年第2期。，新的民主思想更加无以产生，封建的草根文化——宗法思想，在绝大多数农村根深蒂固，基本没有支持民主观念产生的本土资源。

（三）“自在”的民众成为“自为”的民众，是民主取得成功的致胜法宝

孙中山在辛亥革命以后，特别是洪宪帝制出现以后，深切感到中国缺少民众对民主派的支持，认为民众不开化是革命失败的主要原因。这种看法无疑是正确的。为此他设计了军政、训政和立宪的路径，引导民众走向民主共和。这种设计初衷是好的，但是以党领政、以国民党一党独揽治权、包办实现民主共和的事业，结果就成了事与愿违的挂着民主旗号的真专制。为什么民主派在1946年又一次遭遇失败，就是因为没有民众的支持，当时的民众大多数仍然是“自在”的阶级，而不是意识到自己地位，进而有意识主动积极争取自己权利的“自为”阶级。

民众怎样才能成为“自为”的阶级，马克思主义的唯物论早就指出了明确的道路：发展商品经济，完善市场经济，当民众中的大多数都成为中产阶级的时候，“衣食足而知礼节”，他们就会成为“自为”的阶级，要民主，要在社会治理、国家治理等问题上参与其中，要民主共和，成为大多数人的自发愿望的时候就到了。于是，那时候，民主共和就有了民众基础、有了本土资源的强大支持，民主共和的建立就指日可待了。

[1][2]（美）易劳逸.毁灭的种子——战争与革命中的国民党中国（1937-1949）[M].王建朗，王贤知，贾维，译.南京：凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2009：196，112.

[3][4]秦立海.民主联合政府与政治协商会议[M].北京：人民出版社，2008：214,145.

[5]张庆军，刘冰.略论民国时期的人口素质[J].学海，1996，（2）.