社区公共服务设施规划与管理若干问题的研究

白 梅

社会管理是政府最重要的职能之一，城市规划是社会管理实现的一种途径或手段。社会管理实质是社会自我组织和自我管理，其形成条件就是政府向社会分权，以及政府与社会间良好互动。城市规划作为空间物质资源分配的一种手段，在物质资源配置、空间划分、管理模式实现等方面有着非常重要的作用，承担着社会管理的载体和辅助功能。

社会建设和社会管理的重心在基层，地方社会治理不单纯是一个管理过程，也是一个服务供给过程。只有建立完善的基层公共服务体系，社会发展才能充满活力。社区建设是人类在严峻挑战中找到的修复社会机体，是解决社会问题的重要途径。社区建设和社区服务，主要是针对特定的社会问题、社会群体而采用各种手段帮助那些需要帮助的人或群体，例如：从美国早期的社区公共服务、街区建设，到现在加拿大利用社区社会服务解决失业人员的再就业问题等。

在一个城市中，社会公共资源的分配，如文化、体育、医疗、教育、公共绿地等，从服务便捷、经营效益的角度出发按照市级、区级、社区级分层次或分片区布局，其选址分布、建设规模对社会服务和管理的效果起着不可忽视的作用。规划及其他相关管理部门作为政府职能实现的部门之一，应当按照建设服务型政府的需要，兼顾社会建设推进、事业保障、民生改善等诸多方面做好规划与管理，使城市建设成为“业有所就、老有所养、住有所居、病有所医、学有所教”的良好平台。

1 社区与社区公共服务设施的规划管理

1.1 社区定义

“社区（community）”是个外来语，20世纪30年代中国社会学家在翻译英文学术著作时，把英语单词community翻译成“社区”，从此汉语里有了这个词语。现行与社区有关的国家标准中最常见的是《全国和谐社区建设示范城区指导标准》，据此各省市也都制定了相应的《全省城市和谐社区建设示范社区指导标准》或《全市社区建设规划》等深化落实的文件。山东省建设厅制定的《 “幸福规划”社区建设指导意见》即是从城市规划管理角度对社区配套设施的用地和建设规模予以明确。

从名称和规模两方面来说，以上各种标准或意见与城市规划业界一直执行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)、《镇规划标准》（2007版）、《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93,2002年版）等均不一致。城市规划执业标准中使用的是居住区、小区、组团，公共设施配建标准也均按照这3个级别设置。《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011，新版)中出现了“住区”、“社区附属绿地”、“社区卫生服务站”等字眼，但也没有对“住区”、“社区”做出明确定义。社区标准所定义的人口规模介于组团与小区之间，城市社区接近于小区的规模，乡村社区接近于组团的规模，偏向于行政范围的界定，同时又针对几种级别的人口规模在设施配套方面分别提出要求，但均未与城市规划执业标准做出明确衔接。社区与居住区、小区、组团是密切相关的，本文对于两种称谓及其规模的界定、配置标准的统一不做研究，而是从社会管理的角度按社区服务的需求进行讨论。

1.2 社区公共服务设施的重要性

城市级、区级的公共资源和公共服务设施布局，往往是在宏观层次规划指导下，经多年建设积累形成，如城市公园、大型医院、图书馆、科技馆、体育中心等等，具有辐射半径大、民众平均使用频率低的特点。而社区级的公共服务设施则与市民生活息息相关，具有服务半径小，服务区内居民使用频率高、接触性强等特点。由于社区级的公共服务设施与基层管理、社会服务息息相关，在社会管理日趋重要的时代，合理配置社区公共服务设施，提高社会管理能力，成为规划管理的一项重要责任。

1.3 城市规划关于社区公共服务设施的配置

在社区层面，主要通过居住区规划来统一布置各类公共服务设施以满足居民生活需求和社会管理的实现。居住区公共服务设施内容广泛，规划规范对此做出了详细规定。在2002年版的《城市居住区规划设计规范》中，规定了城市居住区应结合国家和省、市相关规定，同步安排教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他等8类公共服务设施用地，为居民提供必要的公共服务与活动空间。

8类公共服务设施用地中，教育包含的项目是托儿所、幼儿园、小学、中学。医疗卫生包含的项目是医院、门诊所、卫生站、护理院等。文化体育包含的项目是文化活动中心（含青少年、老年活动中心）、文化活动站（含青少年、老年活动站）、居民运动场馆、居民健身设施（含老年户外活动场地）等。商业服务包含的项目是综合食品店、综合百货店、餐饮店、中西药店、书店、市场、便民店及其他第三产业设施。金融邮电包含的项目是银行、储蓄所、电信支局、邮电所等。社区服务包含的项目是社区服务中心（含老年人服务中心）、养老院、托老所、残疾人托养所、治安联防站、居委会（社区用房）、物业管理等。市政公用包含的项目是供热站或热交换站、变电室、开闭所、路灯配电室、燃气调压站、高压水泵房、公共厕所、垃圾转运站、垃圾收集点、居民停车场（库）、公交始末站、消防站、燃料供应站等。行政管理及其他包含的项目是街道办事处、市政管理机构、派出所、其他管理用房、防空地下室等。以上各类项目应当按照居住区、小区、组团的不同建设规模分层次予以配建。

2011年版新的《城市用地分类与规划建设用地标准》，特点是将公共管理、公益性用地与商业性用地加以区分。8类公共服务设施用地中，将原先“居住用地”类中的小学和中学用地归入教育科研用地，以保证其公共权属；社区卫生服务中心归入医疗卫生用地，也属于公益性用地；街道办事处、派出所、消防站等机关事业单位用地则归入行政办公用地。除了以上诸多不属于居住用地范畴的公共服务设施，其他大部分项目仍需在居住用地内配套落实。

2 社区公共服务设施落实及管理的反思

尽管国家规范对于公共服务设施配套有着全面严格的规定，但在现实生活中，社区服务设施配套仍在权属分类、规划管理、政策制定、行业监管等方面存在一系列问题，并由此对基层的社会管理产生较大的影响。

2.1 权属分类需理清

主要表现在配套设施的土地类别形式多样，无法保证其公共属性。现存城市中公共设施的用地权属分为3种。一是划拨土地，产权为国有，如公立医院、公办中小学。二是出让土地，如某些市政公用设施、社区商业服务业设施。三是在城中村集体用地上建设，属集体所有。《中华人民共和国城乡规划法》出台之前这种形式的用地在很多城市还广泛存在，之后在城市规划建设区内则以划拨形式供地。目前在一些城市中，公共服务设施同时存在以上3种用地权属的不在少数，比如小学、卫生设施等。这是城市化过程中需要加强城乡统筹规划与管理，并制定相应政策的重要方面。

多种用地形式造成的主要问题是，无法保证具有公共属性的设施其使用的公共性。比如幼儿园，由于公立、私立属性的幼儿园并存，收费混乱、管理不畅的情况多有发生。各类商品住宅用地通过招拍挂形式取得，幼儿园用地为开发建设单位所有，某些地区采取自行办园或租给教育部门使用的方式，收费标准高于公立幼儿园，使服务区居民产生较高消费。目前多地正积极采取统一规范的管理手段来确保幼儿“入园”这一民生问题纳入合理有序的轨道。再如门诊所或卫生站等社区医疗服务设施，由于出让土地上的房屋产权的私有性，私人购买或出租使用的不确定性，无法保证其经营项目稳定的公共属性。老年或青少年活动中心、运动场馆等设施也都存在类似的问题，使居民在享受基层社会服务方面存在障碍。

2.2 规划设计与管理水平有待提高

规划设计单位作为社区规划的“作者”，在规划水平上存在良莠不齐的现象。有些规划设计方案存在配套不全、规模不合理的问题，主要原因：一是对社区配套设施配置的重视程度有差距，未严格按照国家规范对公共服务设施的类型、位置、规模加以落实；二是有些城市对规划设计单位的资质要求不高，将居住区规划交给无相应资质的建筑设计单位完成。由于专业角度和设计思路不同，对国家规范把握的侧重点有偏差，常常忽视了城市规划在空间布局中的公共价值取向；或往往按照独立地块的标准安排配套设施，忽略了从更大范围考虑各级公共服务设施的落实；或仅仅安排为地块配套的商业和物业管理等设施，忽略了社区对其他公共服务设施的需求。有些设计单位还存在借用规划资质的情况，设计方案缺乏应有的把关，成果质量更是无法保证。

全国各地的规划审批机构设置是不一样的，比如北京是规划委员会，上海是规划和国土资源管理局。多数城市均设立了独立的规划局，也有和国土管理合并的，还有一小部分附属于建设局。规划审批机构一般分为职能型或分部型的组织结构形式，从而办理规划审批的机构设置也不一样。职能型的按分工实行专业化管理，由某个处室来专门负责规划审批环节，分部型的按划分管理的片区从头至尾负责办理完成整个项目手续。

部分城市的规划管理部门尤其是地级及以下城市，也不排除部分副省级城市，缺乏专业审批规范与人员，对规划相关规范的掌握程度和公共服务设施设置的了解程度不够，从而对于设计单位执行标准不规范或有意隐瞒的情形无法准确判断，有时候只能凭经验察觉。同时由于控规的法定地位越来越高，调整越来越难，在实际操作中有些城市编制的控规控制指标弹性越来越大，加大了规划审核的主观性。而各地负责修规或建筑审批部门的人员专业素质不同、审批标准不统一、审查方式差别大，在对社区公共服务设施配置内容的审核把关方面容易产生不严谨的问题，使规划在实施前的最后一道关口打了折扣。

2.3 法律政策有待完善, 行业监管有待加强

社区规划由审批到建设，更多关注于其物质形态的实现，而较少考虑与社会管理的结合。规划审批往往根据规范对社区中应当设置的公共服务设施种类、规模予以审查，但在建成之后如何实现其功能则缺乏后评估与监管。由于现阶段居民自治的程度有限，公共项目的实现主要依靠政府的引导与保障。目前社区层面的社会管理比较突出的问题主要体现在两个方面。

一是相关法律政策有待完善。目前我国有关社区设施配套的法律、政策尚不完善，难以保障各类公共服务设施的落实。例如我国有关社区养老服务的法律、政策，仅有《老年人权益保障法》和《关于加强和改进社区服务工作的意见》等，涵盖面有限。而亚洲国家中最先进入老龄社会的日本，从上世纪60年代初至今，先后出台了有关社区养老的法律与政策近10部，从宏观到微观，并包括服务人才与机构设置，主要有《老人福利法》、《老人保健法》、《介户保险法》、《社会福利士及看护福利士法》、《福利人才确保法》、《关于社会福利服务基础结构改革》、《高龄老人保健福利推进10年战略计划》等，构成了日本社区养老服务的政策支持和立法保障系统，从而也有效推动了日本社区养老服务的发展。

二是行业管理需要加强。随着老龄化的趋势，养老院、托老所、残疾人托养所等形式的社区服务机构，是未来发展的重要方向，如何设置，如何纳入管理规范运营，需要民政部门、老龄委等加强研究、扶持与监督。又如文化设施中小型图书馆等社区公共阅览空间的使用效率，对该类建筑的配置、经营权限的规定、质量保障的措施等，文化部门需研究明确的管理要求。诸如此类，迫需政府行业主管部门增加管理深度，以保障社区公共服务项目的实现。

3 解决途径

城市社区是城市的基本细胞，也是城市规划的最基层单元。从社区着眼，将城市规划与社会管理结合起来，应当成为规划实践的重点。笔者结合多年在规划设计、规划管理多个工作岗位的实践，针对社区公共服务设施配置及提升基层管理，从规范修订、法规完善、规划审批、服务深化、公众参与等方面提出以下建议。

3.1 系统修订规范, 改良用地分类

要充分发挥市场对资源配置的决定作用和政府的引导调配作用，在规划用地上区分政府主导的公益性公共服务设施与市场配置主导的商业性服务设施，从而保证公益性公共服务设施的落实与后期管理。建议《城市居住区规划设计规范》根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）对相应条款予以修订。对于A类用地（公共管理与公共服务用地）的街道办事处、街道社区事务受理中心、活动中心、公办中小学、社区卫生服务中心、养老院等，一般列入划拨供地类型。对于划归B类用地（商业服务业设施用地）的市场、餐饮、银行、邮电等用地，列入出让供地类型。建议规划概念上的居住区规范结合行政范畴的“社区”分类对应，以利于社区配套设施的落实管理。

对于在出让土地上建设的公共服务设施，可研究制定相关政策，建设完成后交给相关部门统一管理，产权归地方政府所有，以确保公共设施资源由政府掌控，并保证公益类服务项目的延续使用。例如2014年初正式公布的《青岛市教育局城镇居住区配套幼儿园规划建设管理办法》，规定了城市规划范围配套幼儿园的建设管理要求，如“每5000人区域需配套建设一所6班以上的幼儿园”“组织编制或修订控制性详细规划时，结合批准的幼儿园专项规划，落实各区域配套建设的幼儿园位置及规模”。还规定了幼儿园建设用地一律采取划拨供地方式，具备单独供地条件的，按照政府投资项目管理的有关规定进行配套建设；不具备单独供地条件的，由教育、物价、财政、城乡建设部门制定统一的建设标准确定幼儿园的投资造价，作为土地招拍挂的要约条件，将幼儿园建设用地一并划拨给取得该地块的开发建设单位，并由其负责建设，竣工验收合格3个月内，再全部转交给教育部门，城乡建设部门在移交完成后3个月内将幼儿园建设费用拨付开发建设单位。这即是一个政府探索掌控公共设施资源的良好实践。教育、门诊所、老年服务中心、居民运动场馆、治安联防等设施其建筑产权的公共属性，有利于控制经营内容的变更，保证持续提供公共服务。

其他可以作为经营性质使用的建筑则由开发建设主体根据出让条件中地类的兼容比例及市场需求或租或售自行处置。这些都需要规划、土地、房管、工商等部门在管理中的联动机制予以保障。随着市场作用的发挥与政府服务功能的加强，应进一步探讨社区公共服务设施用地供给、管理等的新模式、新方法。

3.2 完善法律政策, 严格审批管理

社会功能的完善往往从健全法制开始，社区管理也不例外。以养老设施为例，从日本社区养老的经验中可以看到，陆续发布的多部法律政策在社区老年服务事业中起到了基础性、指引性的作用。因此在不断探索社区管理的过程中吸收各地成功的经验和失败的教训，将较为成熟的部分用制度或法律的形式确定下来，有助于更大限度地发挥社区的作用。例如《上海市养老机构管理办法》施行15年来，已经初步建立起“9073”的养老服务格局，即90%的老人家庭自我照顾，7%的老人可以得到社区居家养老服务，3%的老人可以选择机构养老。近日，上海市在新发布的《上海市养老机构条例》中明确规定了社区必须同步建设相应规模的养老设施：“新建居住区或者旧区改造，应当按照规划要求和有关标准、规范，配套建设相应的养老机构，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。”“非营利性养老机构建设用地，可依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。营利性养老机构建设用地，依法办理有偿用地手续，优先保障供应……”这些从法律层面做出的保障将会大大推进上海市社区养老的进程。目前，上海市正在组织编制养老设施布局专项规划以落实养老机构的选址和建设。各地需结合本地区实际研究公共服务设施配套要求，制定相关标准。

严格执行法律规章，规范规划审批管理，则是社区公共服务设施落实的重要保障。规划管理部门要针对本行业综合性的特点，强调上位规范、规定的落实执行。不仅包括国家关于本行业的相关规范，还要掌握其他行业与规划有关的规范，以及省、市政府的有关规定，并结合当地实际统筹协调。如某些省制定了《幼儿园基本办园条件标准》，下辖的各市人民政府办公厅也相应下发了《关于加强居住小区配套幼儿园规划建设管理意见》，但其建设用地与建筑面积的下限均大于《城市居住区规划设计规范》的标准，这就需要加强规范的合理性与严肃性。

规划管理部门要加强对规划设计资质的管理，严格执行规划资质登记备案制度，杜绝设计单位借用规划资质的现象。规划设计与管理部门要加强规划成果审核、审批的程序管理，用规范的程序来保证规划成果的质量。规划设计单位应当建立完整的分级审查制度，审核过关后方能提报规划方案。如上海市城市规划设计研究院，在方案提报时严格遵守院技术规程要求，层层审核以确保每个项目的质量。规划管理部门则要按规划法严格执行审批程序，保证规委会专家与公众的参与，需要时可设立专业的审核机构。

3.3 加强政府引导, 改革服务供给

要进一步延伸政府相关部门的服务层次，实现对社区层面的指导。例如社区青少年（老年）活动中心、托老所、居民运动场馆、卫生站等设施的空间使用、人员配备等，相关的民政局、体育局、卫生局等部门要通过社区服务中心深入指导，并结合社区建设标准严格审查，逐步予以落实。同时要在社区中建设满足不同需求的服务体系，提高设施综合使用的效率，为居民提供方便。例如养老服务方面，目前应当着重探讨养老、托老所的建设模式，多层次、多渠道解决养老问题，发掘社会志愿者的力量，发挥政府、家庭和社会各方面的综合作用。针对身体状况不同的老人提供上门服务、日托服务、短托服务、长期服务、老年保健咨询和指导服务等多种类型的服务。场馆使用方面可以采用会员制的运营方式，方便居民业余活动和交流。青少年活动中心可结合图书馆等的设置增加小学生放学后的托管服务，解决现在小学生放学与家长下班时间不一致的儿童看护问题。

要着力推进政府购买服务，提高公共服务的水平和效率。政府购买服务是一种新型公共服务提供方式，也是西方发达国家对社会福利制度做出的一项重要变革。一些西方发达国家政府通过契约化、民营化等形式，把公共服务的生产交由市场和社会力量来承担，通过鼓励民间投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制，提高公共服务水平和效率。2014年初在南宁举行的全国政府购买服务工作会议上，部署了当前和今后一个时期全国推进政府购买服务改革工作，意味着政府购买服务改革进程开始加强。根据会议精神，2014年政府购买服务工作将在全国全面推广，力争“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和工作机制，2020年在全国建立比较完善的政府购买服务制度。

3.4 引导公众参与, 建设社区组织

仅依靠政府的社区服务是无法满足现实需要的，公众参与对于社区建设也是非常重要的。公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。结合发达国家的经验来看，建立各种类型的社区组织对于公众参与社区建设、实现公共需求及社区健康发展，起到了非常重要的作用，可以把很多社会问题解决在初期、基层。因此大力推进NGO、NPO（非营利组织）、企业及个人等不同社会主体参与社区服务是非常重要的。

一个发达的现代社会需要广泛的公众参与。NGO在全球范围的兴起始于20世纪80年

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