长江治污，强力机构不如效力机制

□张玉胜

“目前国家正在研究制定《水污染防治行动计划》，我觉得这是一件非常重要、非常有意义的大事。”全国政协委员、中科院南京分院院长周建民对记者表示，“我个人特别关注大江大河的治理，尤其是长江的治理。”他认为，目前能够管长江的部门有十几个，然后沿江有几十个政府，需要做大量的协调工作。所以，长江流域必须要有一个强力的机构来管理（3月18日《21世纪经济报道》）。

长江曾被誉为中华民族的母亲河和中华文明的发祥地之一，其沿江流域的生态保护和有效治理，不仅事关该流域4亿人民的利益福祉，更与全国经济社会的可持续发展大局密切相关。据统计，我国长江沿岸集聚着约有40余万家化工企业，并分布着五大钢铁基地、七大炼油厂，以及上海、南京、仪征等石油化工基地。“化工围江”已成不争事实。随着各类化工园区的建立和港口码头、储罐、化工项目的蜂拥而至，长江水质污染的风险逐年增加。改变目前长江水质恶化、透支未来的恶性循环趋势，不仅迫在眉睫，而且意义重大。将长江治理纳入国家拟制的《水污染防治行动计划》，并促成区域管理、协调有力的流域管理合力，很有必要。

应该说，周建民“要有一个强力的机构来管理”的建议不无道理，毕竟全长3219公里的长江流域，途经从青海到上海的11个省市，各地方政府之间的目标统一、利益兼顾和纠纷化解，需要一个更高层次、更具权威、更为超脱的领导机构管理与协调；同时，由于长江治理是一项至少涉及工业、环保、质监和水利等多个部门的系统工程，部门之间的职能交叉和力量融合，也需要一个统筹谋划、步调协同的指挥机构。

纵观时下社会，大凡涉及跨地区、跨行业、跨部门的治理事项，似乎都少不了一个“强力的机构”，其设置初衷当为规避各自为政、地方保护和部门推诿等行政弊端。比如各类“领导小组”、“协调小组”、“指挥部”等等。尽管此举不无对工作需要和现实国情的考量，但动辄以“机构”发号施令的思维毕竟难脱“人治”的嫌疑，而靠持久性和效力性的“机制”与制度管人理事，方为法治社会的应有状态。试想，如果沿江领域的地方政府都能敬畏规章、尽职尽责，何需再有一个“强力机构”发号施令？

对于化工企业的管理和污水排放的治理，国家并非没有统一的标准规范和制度约束，关键在于制度的落实乏力。长江流域的环境问题，应该缘自地方政府对既得利益的考量、有关企业对相关法律的漠视及有关部门对严格执法的履职缺位。比如，对国家关停并转和限期治理高耗能、高污染企业的规定落实不力，擅自向长江排放工业废水的现象屡禁不止、污水处理厂半开半停或建而不用等等。

长江治污，需要强力机构对地方和部门的领导协调，更需法治健全和给力执行的效力机制保障。制定《长江法》不失为具有针对性、综合性和永久性的管理创新，有望为长江流域的依法治理提供法律依据，但健全确保国家现有环保法律有法必依和执法必严的效力机制更是不可或缺。