综合政府部门行政审批事项的思考

2014-08-15朱白丹

水利科学与寒区工程 2014年5期

□朱白丹

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“深化行政审批制度改革”的思想，拉开了新一轮行政审批制度改革的帷幕。笔者现就综合政府部门行政审批事项提出个人思考。

一、行政审批概述

行政审批是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。它是国家管理政治、经济、文化等方面事务的一种事前控制手段，已被广泛运用于行政管理领域，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用，成为国家管理行政事务不可缺少的一项重要制度。

但是，随着我国社会主义市场经济的建立和完善，行政审批中存在的问题越来越突出。许可、核准、资质资格认定等五花八门的行政审批事项，如同一座座高山挡在企业面前。当事人开办一个企业、建设一个项目或者办理一项个人事务，须盖几十个章子的事例比比皆是，让当事人耗时耗力，心力交瘁。即便如此，也未必能顺利办成，给企业单位或个人带来了极大的不便，伴随行政审批而出现的腐败现象也十分严重，一些行政机关工作人员权力寻租，“吃、拿、卡、要”，效率低下、画地为牢的行政审批已成为经济社会发展的体制性障碍，饱受社会各界诟病。对此，党中央、国务院高度重视行政审批制度改革，从2002年至2012年10年间，中央政府各部门分6批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%；31个省（市、自治区）共取消调整了3.7万余行政审批项目，占原有总数的68.2%。这对改善投资环境,转变机关作风,从源头上预防和治理腐败起到了很大的推动作用。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”行政审批制度改革涉及到政府职能的转变、部门利益的调整和思想观念的更新,将是一个较长的过程。当前，行政审批制度改革已进入深水区，深层次的改革将触及部门的核心权力，让权力部门自己革自己的命，难度较大。

二、存在的问题及成因

在行政审批过程中，主要存在以下突出问题：

（一）审批多

对有些行政机关而言，行政审批意味着权力，取消审批就意味着取消权力。从各地各部门削减行政审批数目来看,一些地方对行政审批项目做“技术”处理,如将“建设项目水资源论证报告书审批”、“取水许可”两个审批项目，合并为“建设项目水资源论证报告书审批和取水许可”，将“水土保持方案许可”、“开发建设项目水土保持设施验收”两个审批项目，合并为“水土保持方案许可和开发建设项目水土保持设施验收”，原4项审批项目立马就削减了2项，数字看起来是下降了，其实是形改而实没改。尽管各级政府取消和调整了若干行政审批项目，作为建设项目业主，仍然感到行政审批事项较多。以业主申请建设水电站为例，涉及国土、规划、发改、水利、环保、林业、建设、电力等部门，许可项目多达十几项。每个部门的审批项目，少则1个，多则几个，每项审批要求报送的相关材料，少则几个，多则十几个。仅水利部门审批的项目就有：建设项目水资源论证报告书审批、取水许可、水工程防洪规划同意书审批、水土保持方案许可、开发建设项目水土保持设施验收、河道管理范围内修建建设项目许可等。这些许可项目，有的在形式上、名称上虽然进行了合并，但当事人感到审批程序、材料并未减少，有些权力没放反而收得更紧、管得更宽，不少企业老板对林林总总的行政审批项目晕头转向，说不清跑了多少路、求了多少人、盖了多少章。

（二）费用高

一些行政审批项目本身并不收费，所谓费用高，主要是指报告书编制、审查会开支等。以业主申请建设水电站为例，需编制水电站建设规划同意书、水电站建设项目防洪影响评价报告、建设项目水资源论证报告、建设项目水土保持方案报告、建设项目环境影响评价报告、建设项目使用林地可行性报告、建设项目可行性研究报告、建设项目初步设计报告等，每个本子的价位，根据编制单位资质等级、资质单位规模和编制工作量，需几万元、十几万元、几十万元不等。召开审查会，单纯几个专家的评审费并不算多，而加上会议代表、会议室费、生活费，以前还需摆放水果、会标、桌签、香烟等，一个评审会下来，少则二、三万元，多则大几万元。建设水电站按编制上述8个报告（有的不只此数），每个报告的编制费、评审费按20万元计算，要拿到所有行政审批批文就需160万元，这还不包括业主自己产生的住宿费、生活费、差旅费和有关公关费用。业主最终如果能够拿到全部批文，项目能够上马，结果还算好的；如果某一项行政审批项目遇到“卡壳”，对项目予以否决，前面已经评审通过的报告、批文就成了一堆废纸，所花的费用也就全部打了水漂。

（三）时间慢

《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人”。实事求是地说，这20天、最多30天的许可时间并不算长，有些行政机关在法定的许可时间内，承诺15天内作出决定。如果手续齐全，相关领导都没外出，从起草批文到核稿、签发、印制，最快只需半天或一天就可完成。应该说，审批时间不仅不慢，而且效率较高（每个部门审批的时间看起来都不长，但若需几个或更多部门审批，对当事人来说就是几个月、大半年）。问题是，这些许可时间，并未把专家审查报告书、召开评审会的时间计算在内，报告及审查意见属于报送的相关材料。通常报告书在上会之前，还要预审。编制单位根据预审意见修改，修改后，再由行政机关确定召开审查会。审查会后，编制单位又根据专家们的意见修改，修改后再经专家组组长签字确认。经过这套程序，评审环节才算结束。这个过程，至少需要一个月或几个月。国土、规划、发改、水利、环保、林业、建设、电力等部门对建设水电站的行政审批项目，有的可以同时进行，有的行政许可项目是其他许可项目的前置条件，当事人要把建设水电站的所有行政许可手续办完，没有三、五个月或七、八个月乃至更长时间，是很难完成的。当然，现实生活中，有些地方特事特办，简化办事程序，也有在较短时间内办妥所有行政审批事项的事例。

造成审批项目多、费用高、时间慢，究其原因，还是行政机关对行政审批权力不愿放、不想放，部门意识浓厚，服务意识淡薄等。

三、综合行政审批的构想

为深入贯彻十八届三中全会精神，全面落实中央关于改革发展的决策部署，推动行政审批制度改革攻坚，现提出以下建议。

（一）归并一个窗口

各级人民政府为服务本地经济社会发展，大都建立了行政服务中心，政务大厅办事窗口大都有十几个或几十个，在某种程度上，改变了机关作风，方便了办事群众，但行政审批仍然森严壁垒。十八届三中全会后，一些地方政府和部门出台了深化改革的意见，提出大幅度减少行政审批事项，推进合并实施。县级以上地方人民政府，一般都有几十个具有行政审批权的部门和组织，合并后如保留1个行政审批项目，也有几十个审批项目；如保留二、三个，总数也有一百多个，效率仍难以提高，时间仍难以提速，离上级的要求、群众的期望还有差距，企业、群众的经济成本、时间成本仍然很高。无论怎样方便办事群众，都没有一个窗口受理效果好。因此，建议把所有行政审批事项归并到行政服务中心的一个窗口受理。

（二）形成一个报告

当事人建设水电站，统一确定为《XX水电站建设项目综合论证报告》，除总论外，涉及到某部门，某部门就为一章，如涉及国土、规划、发改、水利、环保、林业、建设、电力等8个部门，就是8章，如果涉及15个部门就是15章，以此类推。某一个部门若有4项审批，就下设4节，再按原报告编制要求的内容编写。报告编制单位，应具有相关资质。一个报告编制单位可能不具备所有资质，如缺某一方面的资质，可以联合有关技术单位编制。形成一个报告的好处是，不怕行政审批事项多，反正就只一个总报告，可为当事人节省一笔较大的报告编制费用，提高行政审批效率，从源头上为企业减负。

（三）开展一次评审

原来的行政审批项目，需要召开若干个审查会，费钱、费时、费力，对当事人来说，是一笔很大的财力、物力、人力负担。开展一次评审会议的构想是，由报告受理单位——行政服务中心牵头组织召开评审会议，报告涉及的行政机关，根据本部门涉及内容的多少，派出1名或几名专家，提出本部门的意见。开展一次评审会议的好处是，为当事人节省费用、节省时间，是真正的为企业服务之举。如果某部门对项目“一票否决”，可使某部门的否决行为受到参会部门、代表、业主的监督，从而保障当事人的合法权益。即便最终将该项目否决，与过去半途而废的行政审批相比，也让当事人少花了冤枉钱，将当事人的损失降至了最低。