“警民关系”内涵探析

宋贵喜

(河南警察学院，河南郑州450046)

党和政府及警界历来非常重视警民关系的建设，把警民关系的好坏看成是社会稳定与否的重要标志，看成是社会治理成功与否的重要标志。但是，警民关系的内涵究竟是什么?却鲜有人去做认真的探究。厘清警民关系的内涵对和谐警民关系建设、构建和谐社会生态具有重大意义。

一、“警民关系”不是指警察和人民的关系，而是指警察和公民的关系

“警”指警察。中国的警察包括武警和人民警察两大类。“公安”广义上是指人民警察，分为公安部门管理的公安警察(即狭义“公安”，包括治安、户籍、刑侦、交通等)、国家安全部门管理的国家安全警察、劳改劳教部门的司法警察以及法院、检察系统的司法警察四大类。这一点没有疑问，问题是，“民”究竟指什么?

“民”按照目前环境下的语境，是指“人民”。“人民”是一个政治概念，相对于敌人而言。按照《辞海》“人民”条:人民这个概念，在不同的国家和各个国家的不同的历史时期，有着不同的内容。在建设社会主义的时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围。在现阶段，人民的外延更广泛，凡是拥护社会主义祖国统一的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围，包括全体社会主义劳动者(无论是体力劳动还是脑力劳动)、拥护祖国统一的爱国者和拥护社会主义的爱国者。

这个解释几十年来基本没变，一直为人们所接受，但是，也带来一些疑问。那些违法犯罪的人、被抓、被捕、被判刑的人，是不是“人民”，属不属于“人民”的范畴?从我国社会主义革命和建设的实践来看，这部分人是没有被划入到“人民”范畴中去的，而是被当成“敌人”，被打入另册。毛泽东所说的那句著名的话“为人民服务”，其含义非常明确，就是为“好人”服务，而绝对不会为被打入另册的“敌人”服务。从1938年中国共产党在延安成立由35人组成的“延安警察队”，到1949年组建公安部至今，“警民关系”的概念就是警察和人民的关系。这个“人民”通常是指“好人”，意即一般的群众，是没有违法犯罪的人。“警民关系”的内涵，就是按照这一思路来制定的，警民关系的建设，也是循着这一思路来开展工作的。这个观念统治了我们长达几十年，至今仍在统治我们。但现在，我们要对这个命题提出疑问。

“警民关系”中的“民”究竟指什么?笔者认为，应该是指“公民”。《中华人民共和国宪法》第三十三条:凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。“警民关系”的内涵如果只包括“人民”而不是“公民”，就意味着将那些违法犯罪人排除在警民关系建设之外。这样的理论解释给我们的社会治安带来了极大隐患，给和谐社会建设带来了极大阻碍。

将“公民”和“人民”区分开来非常关键。“人民”是一个政治概念，其定义十分模糊，谁也说不准其真正的含义，有一种“老虎啃天——无法下嘴”的感觉。“人民”和“公民”都可作为一个集体概念而使用，如“全体公民”、“全体人民”，但是，“公民”可以分解为个体，如“每一个公民”，而“人民”只能作为集体概念而使用，无法分解为“每一个人民”。这就是说，“人民”这一概念，只强调集体，而忽略了个体的存在。另外，“人民”是和“敌人”相对应的范畴，从而注入了阶级因素。随着我国法治社会的进步，“人民”这一政治术语正在逐渐被“公民”这一法律术语所代替，“为人民服务”也理应被“为公民服务”所代替。因为，“为人民服务”的范围是狭窄的，国家设立行政办事机构，不仅仅是要为“人民”服务，而是要为全体“公民”服务。同样的道理，国家设立警察，不仅仅是要为“人民”服务，而是要为全体“公民”服务的。其服务的对象，不仅仅是“好人”，而是包括那些违法犯罪人在内的全体公民。“警民关系”的内涵就是“警察和公民的关系”，这应该是我们必须厘清的一个带有根本性的问题。

既然“警民关系”是指“警察和公民的关系”，就是说，只要具有中华人民共和国国籍的人，包括犯罪的人、被抓、被捕的人、被判刑的人，只要没有被剥夺国籍，就都是中华人民共和国的公民。具体来讲，“公民”可分为三个层次:所有公民;刑事诉讼中的犯罪嫌疑人;治安处罚中的违法人。警察和这三个层次的“公民”交往，在管理社会的同时，为他们提供服务，与之建立和谐的关系，就是和谐警民关系的全部内涵。作为国家专政机关的警察，其为公民服务的对象与其他国家机关相比，有其特殊之处。警察时常面对的是穷凶极恶的犯罪人，警察的职责就是将他们绳之以法，送进监狱、看守所、拘留所。当一个公民违法犯罪时，他就是一个犯罪人，警察就要用必要的法律武器去制裁他，制服他。这时的任何怜悯、犹豫不决都是对社会和全体公民的不负责任和犯罪。但是，一旦这个“犯罪人”被制服了，关进了监狱，他就是一个特殊的“公民”，一个违法犯罪的公民。法律剥夺了他的自由，但是，法律也赋予了他没有被剥夺的权利。犹如在战场上，敌我双方厮杀拼命，一旦成为俘虏，就要遵守国际公约，给俘虏以优待，而不能去虐待俘虏。战场上敌我双方的关系和警察与违法犯罪人的关系是一样的道理。

犯罪人因违法犯罪而被羁押，自有国家的法律来制裁，但他们没有被剥夺国籍，还是中华人民共和国的公民，警察只是来管理他们，来为他们服务的。监狱、看守所、拘留所等是关押场所，其实质也是为公民服务的场所，警察服务的对象就是被关在里边的囚犯。因为这些囚犯虽然犯了罪，但他们还是公民，享有他们应有的、没有被剥夺的公民应有的权利。从这个意义上说，对他们刑讯逼供、体罚、污辱等行为，都是非法的，是国家法律不允许的。犯罪人犯了罪，理应受到法律的惩罚，他们失去了人身自由，但他仍然享有宪法和法律规定的其他权利，比如人格尊严权、生命权、财产权、休息权、姓名权等。如果警察视这部分公民为“敌人”，漠视甚至故意侵害这部分公民应该享有的权利，则警民关系的和谐建设就被撕开了一个巨大的裂缝，和谐社会生态建设也就留下巨大的隐患。

二、“警民关系”的内涵被误读给公安工作带来的影响

长期以来，正是由于“警民关系”中“民”的含义常规性地被误读成警察和“人民”的关系而不是警察和“公民”的关系，从而使我国的警民关系建设进入了一个误区，使警民关系的和谐发展受到限制和制约，也给公安工作带来了不利的影响，产生了严重后果。

首先，在公安工作的指导方针上，背离了现代法治对公安工作的基本要求，把打击犯罪和保障人权对立起来。把警民关系建设单纯地看成是警察与人民的关系而不是警察与公民的关系，从而把犯罪违法人打入“另册”，不承认犯罪人也是“公民”，也有人权需要保护，把打击犯罪当成公安工作的唯一目的。

警察与人权保障有着十分密切的关系，警察是人权的最直接、最具体的保护者。和“公民”相对应，人权保障也可分为三个层次，一是保障所有公民的合法权利;二是保障刑事诉讼中的犯罪嫌疑人的合法权利;三是保障治安处罚中违法人的合法权利。在我国，长期以来，警察重打击、轻保护，重权力、轻权利和义务的执法倾向，使警察人权意识淡薄，最容易产生滥用职权、侵犯人权的违法行为。在法治国家，刑事诉讼和治安处罚的价值观念应由惩罚第一向保护第一转变，由单一的打击犯罪价值观向保障人权和打击犯罪并重价值观转变。经常听到有的领导同志讲，“为了维护大局的稳定，侵犯一些人的合法权益也在所难免”，这种说法是完全错误的。一个现代法治国家，不能以牺牲司法公正为代价，更不能以侵害公民的基本人权为代价，来控制犯罪维持社会治安秩序。“决不冤枉一个好人，也决不放过一个坏人”只是我们一个美好的愿望，在现实中却很难做到。“宁可放走100个罪犯，也决不冤枉一个好人”，是一个法治国家应有的通行准则。宁可少办案，不要办错案，宁可少抓人，不要抓错人，宁可错放，不要错抓。一旦错抓错判，就是两个错误，在冤枉了好人的同时，又放纵了真正的坏人。

因此，在警察队伍中，强化保障全体公民而不是单单保障“人民”的人权的意识，在执法活动中做到既要维护法律的尊严，又体现对当事人权利的尊重，是构建和谐警民关系的重要内容，也是构建现代法治国家和谐社会生态的重要内容。

其次，在警民关系建设的思想认识上，存在着诸多误区。

由于多年来将警民关系建设定位于警察和“人民”的关系建设上，使得警民关系的范畴狭窄，在法治化背景下的警民关系建设显得苍白无力，鲜有建树。

不可否认，新中国成立以来，虽然警民关系的范畴定位在警察和“人民”的关系上，眼界不够宽广，但在当时法治不健全、人治大于法治的环境下，警察和“人民”的关系建设也获得了长足的发展和进步。建国后17年，警察和人民的关系基本上是和谐的，涌现出许多马天民式的爱民模范警察，传诵至今的儿歌《我在马路上捡到一分钱》，充分体现了人民群众对警察的爱戴。改革开放后，这种狭义的警民关系仍然得以在公安系统内延续，爱民集体、爱民模范不时涌现，但遗憾的是，这些爱民集体、爱民模范大都如流星，来也匆匆，去也匆匆。

由于将警民关系的范畴定位狭窄，使得警察将“人民”作为建设警民关系的唯一内容，把“人民”之外的那部分违法犯罪人列入“另册”，不仅不愿为其提供应该提供的服务，反而将他们当成“敌人”对待，“对敌人要狠，对人民要亲”成为理所当然的口号。何谓“敌人”?违法犯罪者即是敌人。在这样的执法思想引领下，执法乱象丛生，各种侵害公民权利的事情层出不穷。

再次，狭义的警民关系范畴，极易导致冤假错案的频频发生。

既然违法犯罪人不属于“人民”的范畴而是属于“敌人”范畴，那么，对待“敌人”就不能“温良恭俭让”，就不能“和谐”，而只能“对敌人要狠，对人民要亲”，这样的执法观念必然导致刑讯逼供的发生。近些年频频出现的冤假错案，正是这一指导思想所结出的恶果。刑讯逼供并不全都会造成冤假错案，有的案件正是由于刑讯逼供而得以顺利破获的。但是，我们不要忘记，所有的冤假错案无一例外都是由于刑讯逼供造成的。古今中外，概莫能外。已经平反昭雪的湖北佘祥林冤案、河南赵作海冤案，皆因办案人员刑讯逼供而形成。两人都住了11年冤狱，都因所谓的“受害人”出现而被平反。1995年，河北19岁青年聂树斌因故意杀人、强奸妇女被判处死刑。10年后真凶在河南被发现，至今已经审理8年仍无定论。依靠真凶出现或者“受害人”出现而被平反，这应该是一个法治国家的耻辱。十年前浙江张辉、张高平叔侄俩在浙江“公安女神探”“无懈可击”的刑讯下被逼承认杀人，形成冤案，10年后的今天，才在驻监所检察官的不懈努力下平反昭雪。值得注意的是，张高平叔侄冤案的平反，没有依靠所谓“受害人”或“真凶”的出现，这是我们国家法治的一大进步。这些冤假错案的出现，究其根本原因，就在于警察不把这些犯罪人看作“公民”，而是看作“敌人”，漠视甚至故意侵害这部分公民应该享有的权利而导致。这些冤假错案的出现，沉重打击了公民对社会公正的信心，对社会法治的信心，极易引起社会生态秩序的紊乱，由此而衍生出许多社会问题。

三、建设和谐警民关系，应当理清思路，分清层次，转变思想观念，融入世界法治潮流

当我们厘清了警民关系的内涵后，建设和谐警民关系的思路也就变得清晰，办法也就应运而生。

首先，转变思想观念，将政治概念的“人民”转变为法律概念的“公民”。

“人民”变为“公民”，虽一字之差，却是一场革命性的转变，要跨过思想观念的千山万水。国际警务改革的历史表明，警察机关往往是采用新技术最为迅速的一个部门，但同时又是各种惯性思维、传统思想相对顽固的部门。警察机关往往是社会上层建筑变革中涉及最早的部门，但同时又常常是思想转变难度较大，付出代价较大的部门。警察和“人民”建设和谐关系，警察容易理解，也容易去做，但要和“公民”、包括违法行为人和犯罪嫌疑人去建设和谐的关系，警察就不容易理解，甚至有很大的抵触情绪。将法治社会的基本常识融入警察工作，任重而道远。

其次，面对全体公民，制定符合现代法治潮流的善的法律规章制度，是和谐警民关系建设的基础。

世界民主法治的潮流浩浩荡荡不可阻挡，顺之者昌，逆之者或可得势于一时一地，但终究要灰飞烟灭。改革开放后，我国逐步进行了民主法治方面的建设，并取得了显著成效。2003年，时任公安部长周永康提出了“立警为公，执法为民”的重要执法思想，向全国通报了10起警察严重侵害公民合法权益的案件，其中有广州28岁大学生孙志刚因没带身份证被关进收容遣送站，被站内人员活活打死事件;四川3岁小女孩李思怡因警察将其母亲抓走无人照看而活活饿死事件;河南郑州薛店派出所无故殴打公民、陕西西安凤城路派出所扣押32名民工事件等。以此为引子，在全国公安机关县级公安局长、政委中开展了“转变执法思想”的大轮训。这次大轮训的主题是教育警察在执法的同时，要维护公民的合法权益。大轮训在全国公安机关产生了极大的震动，一些警察长期以来认为很正确的执法指导思想忽然间发现不正确了，许多认为行之有效的执法手段忽然间发现存在重大问题。在执法和维护公民合法权益之间，警察开始在努力寻求着一种平衡。虽然大轮训的成果没有巩固下来扩大开去，但是，已经在警察的心中有了“人权”这个基本概念。当年，公安部出台了30项便民措施，处处体现了对公民权利给予尊重的新理念，例如，取消了以往犯罪判刑人员注销户口的规定。3岁小女孩李思怡因警察将其母亲抓走无人照看而活活饿死的事件发生后，公安部立即出台了规定:警察在将当事人抓走后，必须保证当事人家中孤寡老人、儿童和家庭财产的安全。2006年，公安部新修订的《公安机关办理行政案件程序规定》中明确规定，在对违法犯罪嫌疑人进行检查时，必须尊重被检查人的人格，不得以有损人格尊严的方式进行检查。这是我国第一次在公安执法程序中明确提出尊重当事人人格尊严的要求，体现了尊重和保障人权的理念。北京市第一中级人民法院向社会公示了法警文明执法10条具体措施，内容包括:押解刑事被告人时一律使用一次性头罩，押解时扶持刑事被告人的肘部，严禁对其摁头、束颈、推搡(曾经是我们多么熟悉的场面，又是我们曾经多么解气的场面)。多年沿用的带有污损人格尊严的“犯罪分子”的称呼已经弃之不用，代之以“犯罪人”、“犯罪嫌疑人”。以震慑犯罪为初衷、以侵犯犯罪人人格尊严的方式不厌其烦地组织“公开宣判大会”、组织犯罪嫌疑人“游街示众”的场面已经鲜有出现。最高法对于死刑提出了“少杀、慎杀直至不杀”的指导思想，2007年将死刑复核权收归最高法，使将近三分之一死刑犯的性命保留下来。北京小摊贩崔英杰刺死城管人员李志强(李志强被北京市人民政府追认为革命烈士)一案，最终被判决死缓。所有这些，凸显了司法实践中的人道主义精神，使公民看到了警察在执法中彰显出的人性化和人文关怀的光辉，从而使公民对警察怀有深深的敬意，为和谐警民关系的建设打下了坚实的基础。

再次，要把正确处理警察与违法犯罪人的关系，看作建设和谐警民关系中的重要内容。

传统的警民关系建设，仿佛只是交警、治安警的事情，监狱、看守所、拘留所、刑警等其他警种不会涉及。当我们重新定义警民关系的内涵后，警察的所有警种都会涉及警民关系的建设。尤其是刑警、治安警、监狱、看守所、拘留所等，更是警民关系建设的重点区域。我们只有不把警察所打击的这些犯罪人看作“敌人”，而是看作“公民”中的一部分，才能切实地去保障他们应该享有的合法权益，才不至于出现刑讯逼供、污辱人格等非人道的酷刑，才不至于出现冤假错案。从而也能使犯罪人在警察执法过程中感受到法治的正义力量，促使他们悔过自新。如果他们在警察执法过程中感受到的只是以暴易暴，他们在回归社会后，或许也会同样以暴烈的手段来报复社会，从而形成一个怪圈，引起社会的动荡不安，这已经被许多案例所证实。同时，这些犯罪人的周围，还有许多亲朋好友，他们不公的遭遇必定会被亲朋好友所知，从而为社会增加负能量，这些力量加起来，是万万不可小看的，它会产生“蝴蝶”效应，“滚雪球”效果。

将刑事诉讼中的犯罪嫌疑人、治安处罚中的违法人统一看作为“公民”中的一部分，保护他们应该享有的合法权益，是警察应尽的责任和义务，也是现代文明的必然要求。这样做，不仅仅是在保护他们这部分特殊“公民”的合法权益，而且也是在保护包括警察在内的全体公民的合法权益。浙江张辉、张高平叔侄俩在再审法庭上，对法官、检察官说，今天你们是法官、检察官，但你们的子孙不一定是法官、检察官，如果没有法律和制度的保障，你们的子孙很有可能和我一样被冤枉，徘徊在死刑的边缘。张高平的话，应该成为每个警察的座右铭。云南警察杜培武、河北警察李久明等人的冤案，为张高平的话作了一个很好的注脚。