构建农村社区居家养老模式的法律思考——以海南为例

付 梅

(海南大学，海南 海口 570101)

一、构建农村社区居家养老模式的必要性

(一)农村传统家庭养老模式力不从心

在我国农村，养老模式主要是传统的家庭养老。家庭养老是自助式的养老方式，由家庭成员照料老人的日常起居生活，老人在家居住并享受有血亲关系的亲情以及精神慰藉，由家庭提供抵御各类社会风险的保障。随着社会经济的转型，农村家庭结构小型化，人口老龄化、高龄化进一步逼近，并且现如今医疗水平提高，人均寿命增长，而家庭抵御各种社会风险的功能却逐渐退化，传统家庭养老力不从心，急需一种新的农村养老模式来改善这一状况，因此，社区居家养老模式脱颖而出。①海南省老龄工作起步较晚，至2009年，社区居家养老仅在海口市、文昌市、儋州市试行。社区居家养老是指在居住方面以家庭供养为中心，以社区服务为依托，整合社区内各种服务资源，为老年人提供餐食、清洁、医疗等上门服务;在经济供养方面以家庭为主要供养来源，国家养老保险作为补充资源。重点建设老年人日间照料中心、老年人活动中心、互助式养老服务中心等养老服务设施，提高社区综合服务水平，增强社区服务功能。②参见国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划(2011－2015年)》。

(二)农村发展社区居家养老有着重要的意义

一是社区居家养老符合人们的情感需求。老年人仍然居住在家，可以根据自己的生活习惯来安排自己的生活，同时居住在家也就意味着与子女没有分离，可以满足老年人亲情关怀的需要;二是社区居家养老有助于降低养老成本，缓解养老的经济压力。在海南农村，大部分老年人的晚年经济支出基本上来源于子女的援助，农村养老保险支付额低，再加上物价高，使得老年人对高质量的养老望尘莫及。而社区居家养老，老年人居住在家，由社区服务中心上门服务，同时还有社会志愿者参与其中，可以消除机构养老成本过高的弊端，降低养老运作成本。三是社区居家养老具有方便、灵活的特点。社区居家养老，大家同住一个社区，彼此熟悉，感觉上更为亲切，上门服务、办事更加方便。四是社区养老服务内容全面，受惠成员广泛。社区养老服务内容可以分为安全保障服务、生活照料服务、文化娱乐服务、医疗保健服务、法律维权、精神慰藉服务等，不仅考虑到城乡老年人在衣食住行医等方面的基本生活需要，而且还兼顾老年人的多种需求。同时，社区根据老年人的不同状况采取不同的照顾方式，以定期上门服务为主，兼顾日间照顾、托老照顾等，根据老年人不同的身体状况、经济状况以及年纪选择不同的照料方式，使得所有老年人真正实现老有所养。

二、农村社区居家养老面临的困境

从我国现有的养老政策以及法律法规来看，实现农村社区养老还存在很多难题。

(一)法律法规不完善

从国家立法层面看，我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法，关于老年人养老的法律法规分散在其他的部门法中或相关法律中，并且很多规定都是原则性的、宏观性的，有关农村养老的问题仍然缺失法律层面上的专门规范性依据。近年来海南省政府出台了不少关于养老的法律文件，但是其中大部分是关于城市居民养老的，真正关于农村养老的法律少之又少，农村老年人的生活没有得到充分保障。另外，在保护老年人养老权益方面虽然有相关法条加以规定，如现行的宪法、继承法、婚姻法等对赡养老人以及老年人的接受赡养的权力加以规定，但是这些法律规定在实际操作中形同虚设，在解决赡养老人纠纷方面显得那么苍白无力;又如刑法中规定的虐待家庭成员罪，此罪属于亲告罪，①亲 告罪是指根据《刑法》第九十八条规定:“本法所称告诉才处理，是指被害人告诉才处理。如果被害人因受强制、威吓无法告诉的，人民检察院和被害人的近亲属也可以告诉。”即须老年人自己向司法机关告知，在没有造成严重后果时，此行为是不被司法机关自动受理的。法律的严重缺失使得老年人的养老得不到应有的法律保护。

(二)养老法律意识淡薄

在农村，传统的养老观念还未在法律层面上得到更新，养老缺乏法律约束和保障。子女供养父母仍然是一种道德约束和自我约束，为了家庭关系和谐，大多数老年人不愿要求与子女鉴定赡养协议，而那些不愿供养老人的子女也甚少受到法律的约束和制裁。我国《婚姻法》第二十一条明确规定:“……子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利。”《老年人权益保护法》第十条规定:“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。”同时本法第十一条规定:“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。”尽管这些法律明确了养老的法律责任，但还是有很多人缺乏法律常识，不能认真履行自己应尽的义务，甚至有些赡养人道德败坏，只是一味地索取而不付出。而发生这些情况时，大部分老年人受传统观念的影响，因碍于情面，不愿拿起法律武器来维护自己的权利。

(三)相关政策制度存在不足

长期以来，政府的养老政策严重向城市倾斜，城市居民中干部有离退休金，工人有退休金，与此相比较，农村养老长期处于不受重视甚至是被忽视的状态。虽然近几年来政府的养老关注视线逐步向农村下放，但是其力度远远不够。例如海南省政府开展的新型农村养老保险，②《海南省新型农村社会养老保险试点办法》第九条规定:“参保人员年满60周岁是符合下列条件之一的，自年满60周岁的次月起，按月享受养老保险待遇:(一)缴纳养老保险年限累计15年以上的(含15年);(二)本办法施行之日，已满60周岁的人员，其符合条件的子女均参加新农保，同时本人没有领取城镇从业人员的基本养老保险待遇的;(三)本办法施行之日，距60周岁不足15年并按年缴费至60周岁的;本办法施行之日，距60周岁不到15年，分次或一次性补缴养老保险费，累计缴纳年限在15年的方能领取养老保险。其覆盖面较窄，保障水平有限，作用力小。就海南农村在养老方面的制度政策而言，在宏观的政策层面，海南省政府对农村养老服务业基本上没有长期规划，缺乏促进农村养老服务建设体系的地方立法、规章制度以及产业政策的整体规划和“顶层设计”。规章制度和产业政策的滞后，致使无法形成农村社区养老服务的有效保障，影响了农村社会化养老服务向专业化和规范化的方向发展。在微观层面上，各项促进农村养老服务设施建设的政策客观上不够细化，政策的可操作性不强。

三、构建农村社区居家养老模式的几点建议

(一)完善立法

立法是法治的核心，也是规范一切社会行为的关键所在，制定良好的法律是农村社区居家养老的保障。应将老龄事业纳入国家社会经济发展的规划中，解决农村养老中存在的问题，做到有法可依。要完善我国农村养老方面的立法，就要从农村的实际情况出发，尽快建立一套关于农村养老的法律。针对家庭养老已经面临的困境，社区居家养老已经初具雏形，参考国外相关法律制度与实践经验，设立一部《农村养老保障法》，把农村社区居家养老模式纳入法律体系，并包含农村养老的原则、农村养老的种类、农村养老的形式、集体养老的内容以及法律责任等等［1］，配合新型农村养老保障制度一起实施。同时，地方也要在《农村养老保障法》的宗旨原则下，根据各自的经济状况、居住环境、当地习俗以及民族构成情况等完善地方相关农村养老政策规章，使得农村养老法律接地气。只有这样，农村社区居家养老模式才会真正构建起来，老年人才能享受到真正的服务。

(二)宣传养老法律法规知识

在农村，养儿防老依然是大多数农民的首要养老模式，但是，随着经济社会的发展，传统的家庭养老早已显得力不从心。新时期应该宣传养老法律知识，改善老年人淡薄的法律意识，让老年人在子女不尽赡养义务或者遭受虐待时，能保存证据，向司法机关提出控告，而不至于束手无策。要开展老年人权益保护的法律知识宣讲，针对农民文化水平普遍偏低的情形，养老法律宣传可通过宣讲会、法律案例讲解、法律咨询或其他娱乐方式等途径进行，力求能引导老年人学法用法，为老年人树立维权意识，教会老年人运用法律的手段维护自己的权利。而养老法律宣传的另一个重要对象是赡养人，通过法律知识的普及，大力地宣传《老年人权益保障法》以及《婚姻法》等法律法规，使他们清楚赡养老人不仅是道德层面的要求，更是法定义务，虐待老人是一种犯罪行为，必将受到法律的制裁。同时要宣传参加农村养老保险的重要性，鼓励全家全村参与到新农保中来，为社区居家养老的构建增添活力与生机。

(三)完善财政政策制度

农村社区养老中，政府的作用占主导地位，政府对农村居家养老具有义不容辞的义务，并且在社区居家养老服务建设中，政府的优势尤为明显，其可以调动各方资源，为社区养老提供政策支持。首先，政府应该完善社会保障制度。就海南而言，就是要普及农村社会养老保险、医疗保险等保障制度，加强对社会保障金的监督管理。其次，应加大财政资金投入。政府的直接财政资金支持是建设社区居家养老服务模式的重要推动力，政府应该将社区养老建设经费纳入财政预算，而不能把养老的负担全部推到农民身上。再次，应拓宽社区养老资金来源，积极引入社会各方资金投入养老事业，引导各方力量参与到养老服务中，为农村老人构建一个功能、设施完善的养老环境。

［1］许建苏．农村养老问题法律研究［J］．河北法学，2008，(4)．