强化法律监督，提高检察公信力

罗 倩

(重庆市人民检察院，中国重庆 409000)

近年来，司法公信力业已引起社会各界广泛关注，而检察机关的公信力也应当受到足够重视。关于何谓检察公信力，如何才能提高检察公信力，是值得研究的课题。

一、法律监督权和检察公信力

(一)检察机关的法律监督权

欲提升检察公信力，首先应当厘清检察机关权力的性质。关于检察机关权力的性质，有司法权说、行政权说、行政与司法双重属性说、检察权说和法律监督权说等多种学说，不一而足。在我国，检察机关是《宪法》第一百二十九条明确规定的国家法律监督机关。有学者指出，检察机关的监督应当定位为法律监督，而不是其他任何性质的监督。法律监督是指专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行监察、督促并能产生法定效力的专门工作。法律监督的特殊性表现在以下几个方面:法律监督的主体具有唯一性;法律监督的手段具有专门性;法律监督的对象具有特定性;法律监督的效果具有法定性［1］。这一观点对检察机关权力的性质的界定最准确，甚可赞同。检察机关具有多种权能，兼具司法权和行政权的双重特征，但又根本上异质，法律监督权或曰检察权是检察机关所有权能的统称。

(二)检察公信力

顾名思义，检察公信力指检察机关的公信力，这一概念与司法公信力有所不同。通常意义上的司法机关，包括检察机关和审判机关;而通常意义上的司法公信力，仅指审判机关即人民法院的公信力。有学者认为，司法公信力是指社会公众对司法制度和在该司法制度下的法官履行其审判职责的信心与信任的程度［2］。也有学者指出:“司法公信力是一个具有双重维度的概念。从权力运行角度，司法公信力是司法权在其自在运行的过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序、公正结果承载的获得公众信任的资格和能力;从受众心理角度，司法公信力是社会组织、民众对司法行为的一种主观评价或价值判断，它是司法行为所产生的一种心理反应。……司法公信力中最核心的部分就是司法对公众的信用和公众对司法的信任，这是一个双方互动的过程。”①参见关玫著《司法公信力研究》，人民法院出版社2008年版，第41、43页。不过，该书第42页写道:“综合而言，司法公信力是司法与公众之间的动态、均衡的信任交往与相互评价”，对此笔者并不赞同，因为这是对“有良好的司法公信力”进行描述，而非对司法公信力的概念进行界定，“均衡”和“相互评价”更是无从谈起。前者即狭义的司法公信力，仅指审判机关的公信力，与检察公信力系并列关系;后者即为广义的司法公信力，包括检察机关和审判机关的公信力。故不宜将检察公信力作为司法公信力的下位概念。本文所称检察公信力，指检察权在运行过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序和公正结果承载的获得公众信任的资格和能力。

值得注意的是，检察机关的公信力与其执法公信力(简称执法公信力)有所差异。检察机关的职责乃法律监督，其法律监督活动与通常意义上的执法——尤其是行政执法，存在重大差别。检察机关执法并不能涵盖其全部履行职责的活动，也不能与行政执法相混同。将检察公信力等同于执法公信力的观点，值得商榷。

如上所述，检察机关权力性质乃法律监督权，提高检察公信力的关键在于提高检察机关法律监督的能力和水平，全面提升法律监督的质效。本文认为，检察机关可以从抓紧抓好监督重点、适当拓宽监督范围、创新监督机制、提高监督能力等方面加以落实。

二、抓好监督重点——检察公信力的关键

检察机关法律监督的重点，不仅包括诉讼监督、职务犯罪监督等传统重点，也应当包括新兴重点，宜在法律范围内审慎地拓宽监督范围，构建全方位的监督体制。具体包括以下四大方面:

(一)诉讼监督

2010年7月26日最高人民检察院等五机关颁布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，2011年3月10日“两高”颁布《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，这充分体现了高层对诉讼监督的重视。截至2011年年底，除港、澳、台外，全国31个省、自治区、直辖市人大常委会相继审议通过了关于加强检察机关法律监督或诉讼监督工作的决议、决定，确定了检察机关加强诉讼监督工作的重点，要求着力加强对立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、审判、执行等重点环节和关键岗位的监督［3］。这些决议、决定对法治进程将产生巨大的推动作用。正因为诉讼监督是检察机关的传统监督重点，以致不少人长期将检察机关的法律监督片面地理解为对人民法院的诉讼监督。其实，对包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼在内的诉讼监督只是法律监督的一部分。有学者指出，诉讼监督的价值目标在于通过个案维护司法的公正和权威、促使行政权和审判权运行机制的健全和完善，以及保障国家法律的统一、正确实施，这三个价值目标具有“点线面结合、三位一体”的结构特征［4］。诉讼监督应坚持依法原则、有效监督原则和适度原则［5］。就监督方式而言，除了抗诉这一重要形式外，纠正违法通知书、检察建议、意见书和函等，均为检察机关在不同情形下可行的监督方式。

1．检察机关对刑事诉讼的监督

有学者提出:刑事诉讼中，诉讼监督机制应当在控辩审三方形成的诉讼构造框架内运行，诉讼监督活动不能损害诉讼构造;在范围上，诉讼监督应当涵盖全部诉讼环节，不能仅局限于审判阶段而有失全面;检察机关在实施诉讼监督的过程中，应当秉持检察官客观义务，客观公正地进行监督;在行使方式上，诉讼监督应当按照诉权的要求展开，赋予相对人以抗辩的机会，从而体现程序正义的要求［6］。还有学者指出，应全面审视、全面设计立案监督的内容、程序，以及救济措施，以规范侦查机关有案不立、立而不侦、不破不立、先破后立以及不该立而立等行为。关于立案条件，撤案、销案条件以及立案情况向检察机关反馈的制约救济措施等，均属立案监督的范围，应通过立法或制作立案监督条例加以解决［7］。这些观点切中要害，甚可赞同。

就刑事诉讼而言，检察机关在行使追诉权时，特别是在公诉案件庭审过程中，公诉人主要是控诉犯罪，而不是实施法律监督。这是因为:一方面，检察机关同时扮演两种角色很可能导致庭审沦为形式，不利于审判权的公正运作和辩护权的正常运行;另一方面，检察机关的事后监督足以制约违法行为。事实上，庭审时法官的一举一动均在检察机关工作人员的视野之下，审判人员不会视若无睹。检察机关应当更加关注非法证据排除，把相关规定落到实处，宜在审查起诉阶段直接排除，而不必等到提起公诉后待法院排除;但是，犯罪嫌疑人罪轻、可以或应当从轻、减轻、免除刑事处罚的证据，即使存在瑕疵，也不得在审查起诉阶段排除。应当加强对强制性侦查措施、刑事诉讼强制措施的监督，尤其应当把握好批捕环节。对超期羁押、重新计算羁押期限、死刑案件复核活动等的监督也不能放松。应当加强对涉案财物的收缴、暂扣、查封、非法使用等行为的监督。应当加强对刑事执行程序的监督，尤其是减刑、假释、监外执行的监督。

值得一提的是，检察机关还应当加强对量刑的监督，避免畸轻畸重的刑罚，力求法律的统一、公平适用，还可以此为线索深挖背后可能存在的违法犯罪行为。有学者提出可以进行类案监督，指出类案监督可以实现对量刑偏轻偏重等量刑不当的监督;可以实现对“同案不同判”等量刑失衡现象的监督;可以对法官的自由裁量权进行制约;类案监督的内容引入量刑程序，有助于实现对刑事案件从审查起诉、庭审量刑到判决执行全过程监督［8］。

2．检察机关对民事、行政诉讼的监督

对民事、行政诉讼进行法律监督，是我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》明确规定的检察机关监督范围，但往往不如对刑事诉讼监督一般重视。其实这是一个误区。维护法律的统一适用、社会公平，是检察机关的职责所在，不应因事情的“大”、“小”而厚此薄彼。除了对民行案件的传统的以抗诉为主要表现形式为事后监督和庭审监督外，对民行立案监督、民事执行、行政诉讼执行的监督，也应当予以重视。2011年公布的《民事诉讼法修正案(草案)》将对“民事审判”的监督，改为“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督”，这体现了检察机关监督职责的加重。

(二)职务犯罪监督

除诉讼监督外，对职务犯罪进行监督也是检察机关的重要职责。在我国，对职务犯罪的监督突出表现为对贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪的监督。在我国，职务犯罪的主体包括国家机关工作人员，国有公司、企事业单位中的国家工作人员，人民团体中的工作人员，受国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体的委托管理、经营国有财产的人员等。易言之，监督的客体不仅包括审判人员，还包括行政机关工作人员，以及其他国家工作人员。在控告申诉部门掌握了相关人员犯罪线索时，检察机关应当认真对待举报线索，深入调查，努力实现真相大白、不枉不纵，并加强对举报人的保护，把反腐倡廉工作扎实推向前进。2012年修正的《刑事诉讼法》对证人、鉴定人、被害人保护作了较详细的规定，具有里程碑式的意义。

(三)监所和社区矫正监督

监所监督，包括检察机关对监狱、看守所、劳教所的监督，还应当加强对拘留所等驻监所检察室范围不及的地方的监督。在这些限制或者剥夺人身自由的场所，及时发现、纠正其中非法侵害被监禁人的人权的行为，依法处理牢头狱霸、极少数干警的违法行为，维持监所的正常管理秩序，意义重大。

检察机关对社区矫正的监督提出较晚，但其重要性不容小觑。社区矫正法律监督，是指人民检察院依据法律赋予的职权、按照法律规定的程序，对公安、法院、司法行政机关在对被管制、缓刑、假释和暂予监外执行的四类罪犯实行社区矫正过程中(包括适用矫正、交付矫正、监督管理、教育矫正、帮困扶助、变更与终止矫正等环节)的执法、司法活动是否合法进行监督，以保证社区矫正依法公正实施的活动。社区矫正法律监督是检察权的有机组成部分，是刑罚执行与监管活动监督的重要表现形式［9］。2012年3月1日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部社区矫正实施办法》第二条第三款明确规定“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”，这就明确了检察机关对社区矫正进行法律监督的依据，对新刑事诉讼法的贯彻落实也具有重要意义。

(四)行政监督

长期以来，行政监察(与纪委合署办公)对行政机关进行专门监督，检察机关对行政行为没有一般监督权。但行政执法也是贯彻执行法律的行为，理应纳入检察监督的范畴。检察机关对行政机关的监督，目前主要体现在对行政机关工作人员严重犯罪行为的侦查和追诉，而对行政权依法运行、行政行为合法性的监督则相当欠缺。对行政机关的监督在很大程度上是检察机关法律监督的薄弱环节。不过检察机关对行政机关的法律监督已提上日程，有望成为新兴的监督重点。加强对行政机关及其工作人员的法律监督，建立健全监督机制和手段，对促进依法行政、提高行政服务水平和建设法治政府必将起到不可估量的积极作用。只有实现监督范围的全方位覆盖，宪法、法律赋予检察机关的法律监督职能才会得到落实。

三、创新监督机制——检察公信力的动力

改革创新是动力之源。创新监督机制，是从深层次激发、提升检察公信力的动力的必要举措。将司法改革继续深入推进，推动相关法律及时修改和制定，特别是促成法律监督专门立法以及《人民检察院组织法》的修改，是制度上创新监督机制的基础。总体而言，通过改革优化检察职权配置，激活监督潜能，发掘监督潜力，创新监督方式，形成联动机制，是落实“三项重点工作”、特别是积极参与社会管理创新的重要组成部分，也有利于更好地将宪法、法律落到实处。各地创新了多种多样的监督机制，兹不赘述，仅以检察建议和案例指导为例进行论述。

(一)更加重视、广泛适用检察建议

检察建议这一监督形式方式灵活，应用广泛，具有较强的能动性和明显优势。2009年11月13日，最高人民检察院公布并实施《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，提出检察建议应当立足检察职能、结合执法办案工作，坚持严格依法、准确及时、注重实效的原则，并对其内容、适用情形等作出了细致规定。在检察实务中，可能少数干警会基于“多一事不如少一事”的心理而不愿提出检察建议，这一倾向亟待纠正。事实上，许多检察建议取得了良好的法律效果和社会效果，受到广泛欢迎。虽然提出检察建议不是强制性规定，但提出有价值的检察建议属于未雨绸缪，体现了检察机关的担当和社会责任感，对涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位也是一种帮助，有利于密切检察工作和人民群众的联系，有助于促进社会和谐稳定。

(二)加强案例指导工作

在我国，作为成文法的必要的补充，案例的作用长期被低估，其地位也比较尴尬。2010年7月30日，最高人民检察院率先公布了《关于案例指导工作的规定》，提出“应当立足于检察实践，通过选编检察机关办理的在认定事实、证据采信、适用法律和规范裁量权等方面具有普遍指导意义的案例，为全国检察机关依法办理案件提供指导和参考，促进法律的统一公正实施”，并就案例的类型、选送、撰写体例、查询等作了详细规定。检察机关建立案例指导制度具有重大意义:促进执法尺度的统一;推动理论与实践的良性互动，以软力量统一司法;有利于贯彻检察一体原则［10］。《关于案例指导工作的规定》的公布，对丰富领导方式、指导检察工作、促进法律统一适用具有重要意义，间接地对提高法律监督水平、提升检察公信力也将起到巨大的积极作用。

此外，还应当摆脱“办案即监督”这一旧观念的窠臼，努力增强检察工作的民主性，完善人民监督员制度，完善检务公开工作机制，做好检调对接工作，创新和完善监督机制，拓展检察工作的社会覆盖面，扩大社会影响力，不断提高检察公信力。

四、提高监督能力——检察公信力的保障

加强检察机关组织和人员建设，切实提高监督能力，是提高检察公信力的重要保障。

第一，提高检察干警的政治素质和业务素质，是提高检察公信力的政治保障和智力支撑。办案是第一要务，人员素质是关键。应当坚持和完善党的领导，深化社会主义法治理念教育，全面树立做中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者的思想意识，认真开展“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动，继续发扬优良作风，创新检察工作机制、党领导检察工作的机制。检察机关应当以强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设为总要求，以执法办案为中心，以深化三项重点工作为着力点，建立健全执法办案风险评估机制，完善考评机制，加强检察官客观公正义务意识的培育。加强检察机关内部监督制约机制，严格执行2010年《检察机关执法工作基本规范》，防止侦查权、公诉权的滥用，从而规范检察行为。应当建立新老干警之间的“传帮带”机制，加强对广大干警的业务培训，使广大干警均有机会(如每年一次或者每两年一次)从埋头办案中解脱出来，与同仁广泛交流工作经验，学习先进做法和探索前沿问题，在办理重大敏感案件和热点敏感问题时集思广益，从而提高检察干警的战斗力。

第二，建设和弘扬检察文化，是提高检察公信力的文化保障。应当在检察机关大力弘扬和培育检察职业精神，使广大干警切实践行忠诚、公正、清廉、为民的核心价值观。2010年公布的《最高人民检察院关于加强检察文化建设的意见》提出“深入贯彻落实科学发展观，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，以社会主义核心价值体系为指导，以牢固树立社会主义法治理念为根本，着眼于培育检察精神、提升职业素养、规范执法行为、塑造良好形象、陶冶高尚情操，以群众性文化活动为载体，以改革创新为动力，坚持以人为本，紧贴检察工作和队伍建设实际，求真务实，勇于开拓，大力加强检察文化建设，逐步探索建立起中国特色社会主义检察文化理论体系”。这对建设先进的检察文化具有提纲挈领的重大意义。建设和弘扬检察文化，使先进文化深入人心、鼓舞人心，形成良好的工作风貌，营造健康愉快的工作氛围，使广大干警从一点一滴自觉维护检察机关的良好形象，齐心协力共同提高检察公信力。

第三，加强基层检察院建设，是提高检察公信力的基础保障。基层稳则天下安，基层不稳则天下难安。基层检察院人数最多，办案数量最大，办案压力最大，与人民群众联系最为紧密，基础性地位非常重要，任何时候都不能忽视。加强基层检察院的硬件、软件建设，改善工作条件和办案环境，加强职业保障，提高基层检察院干警工资福利待遇水平，努力妥善解决关系广大干警切身利益的问题，组织要做广大干警的贴心人，吸引人才，凝聚人心。

五、结语

综上所述，检察机关应当通过强化以诉讼监督、职务犯罪监督、监所监督、行政监督为重点的法律监督，创新监督机制，大胆运用检察建议、案例指导等多种方式，大力提高干警素质、加强基层检察院及其文化建设，全方位提高监督能力和水平，从而提高检察公信力，确保把人民赋予的检察权真正用来维持社会公平正义，努力实现检察工作服务科学发展与自身科学发展的有机统一。这也是一个大有可为的天地。

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