协商民主理论对完善我国人民政协制度的启示

李晓盼 余项科

“协商民主”(deliberative democracy)是20世纪80年代西方兴起的一种理论思潮，主张公民能平等、自由地参与决策，在公共理性的指导下通过审慎的讨论达成共识。在我国，党的十八大报告明确提出要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。十八届三中全会《决定》更进一步强调“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。“人民政协”(political consultative conference)是以中国人民政治协商会议为平台的国家制度层面的协商民主形式，必然会在国家的政治决策过程中发挥重要的作用。协商民主的理论主张与我国人民当家作主的民主政治方向和目标具有一致性。透过协商民主理论，我们可以从中获得对人民政协制度建设的有益启示，从而推动我国民主政治的发展。

一、协商民主理论的含义和价值目标

1980年，约瑟夫·比赛特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主”(deliberative democracy)一词，主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。此后，更多学者开始讨论与关注协商民主，他们从不同角度阐述协商民主:(1)从决策形式角度:强调所有受决策影响的相关人都应该平等地利用理性的讨论、对话和审议等方式，参与公共决策。(2)从治理形式角度:强调多元的社会环境下，政府与公民应该着眼公共利益，进行合作，通过对话协商的方式来共同承担公共事务的治理责任。(3)从组织形式角度:不同组织的成员们虽然偏好、价值、信念不同，但他们会通过协商对问题形成共识，作出决策，协商过程使决策具有合法性。［1］综合来看，我们可以把协商民主解释为“公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”。［2］

目前，协商民主已经超越理论探讨阶段进入社会的实践中。西方社会和我国都存在各种不同层次的协商实践。从众多学者对协商民主的理论阐述中，可见协商民主在价值理念上的目标主要包括:

(一)正当合法

协商民主理论中，“民主社团将协商程序看成是合法性的来源”，“平等公民之间的自由协商是合法性的基础”。［3］政治生活的正当性来源于集体理性基础上多数人的赞同。政治决策的合法性“不是源于个人意志，而是意志的形成过程，即协商本身”。［4］协商民主蕴含着人民主权的思想，只有经过利益相关人员集体讨论协商并且获得广泛认同和支持的政治决策，才是正当的，才更具备合法性。协商后的共识性决策既体现着对公民的权利的尊重与维护，利于政策实施，也体现着对政府权力的制约，防止权力的滥用。

(二)多元包容

随着经济全球化、政治多极化趋势的加强，世界范围内不同地域、民族、宗教和社会团体在文化和价值观念上呈现多样化，不同社会主体在利益要求上也呈现多元化。社会多元化状态就要求在政治体制运行中有相应的异见处理机制来协调各方不同主张与要求。协商民主强调参与政治生活的公民要广泛，就必须坚持多元包容的原则，在尊重多元差异的基础上包容多元的观念和利益诉求。这样才能促进不同文化的沟通与理解，才能使各种诉求和主张平等地表达出来，并在协商过程和结果中得到了尊重和体现。

(三)平等参与

平等参与是协商民主的核心价值。协商民主鼓励公民积极参与决策过程中，在相互尊重的前提下，表达各自的主张和要求，通过理性地平等对话和比较权衡，达成共识。“政治权力的分配目标就是要避免强势和参与者摒弃协商方式采取讨价还价的方式”。［5］所以公民在参与政治生活的协商过程中，应该享有平等的机会——只要以正当合法的方式都能表达自己的主张;享有平等的资源——确保完全自愿地达成共识;享有平等的说服能力——以理服人而不是强加于人;达到平等的结果——公平公正优化公共利益。

(四)公开透明

协商民主理论认为，每个公民都有权力了解和评价关涉自身利益的法律和政策，因此，必然要保证决策全程公开透明。首先，决策的程序要向公众公开;其次，决策过程中各种观点和理由也要公开;再者，决策过程中有关政策形成的各种建议也应该公开。

(五)协商共识

协商民主是“协商与民主的混合物”。［6］协商是公共决策的形成过程，参与者在决策之前表达自己主张和诉求，与他人就分歧处进行理性地沟通、商量，调整自己的主张和诉求，形成符合公共利益的共识性决定。协商过程是按照规则公开有序进行的，而最后的共识是协商过程中相互妥协的结果。共识关乎合法性，不基于共识的决策，合法性就会受到质疑。在协商民主看来，公民通过协商过程“制约行政权力的膨胀”。［7］

(六)公共责任

合理的政治协商必须诉诸公共利益。政策的协商过程是参与者运用理性进行公共商讨、批判分析、鉴别权衡，从而形成最佳公共政策的过程。所以协商的内容主要是公共事务;协商的方式是公开透明的;协商的结果是妥协后的意见一致。协商民主认为公民要对公共利益负起责任。因此在着眼公共责任的前提下，公民的行为要表现出理性和责任感，如:以理服人，客观评论与反馈，为促进共识出谋划策等。

二、当前我国人民政协制度面临的问题

人民政协“是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题”。［8］“人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”［9］人民政协章程中体现着其主要价值目标:正当合法——人民政协是最广泛的爱国统一战线组织，它使中国共产党可以充分了解和倾听社会各界的想法主张，收集民主党派的意见和智慧，实现国家和社会事务的广泛协商，实现决策科学化和民主化，进而增强执政和决策的正当合法性;团结包容——人民政协要“调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，同心同德 ，群策群力”，［10］就是要以团结社会各方面力量为目标，包容社会的多元观念和利益诉求，集民智汇民意;民主平等——人民政协作为我国社会主义民主的一种重要形式，在其成员构成上体现广泛性。在政协工作中强调求同存异，尊重各方的诉求和权利，是平等性的体现。在现有制度设计上，人民政协尽可能遵循民主平等原则;公共协商——作为中国的一项基本政治制度，政协工作的根本目标在于实现广大人民的根本利益。主要职能是为维护国家和社会的公共利益而进行讨论协商，提出批评建议，献计献策，从而促进决策优化或避免决策重大失误。

虽然我国的人民政协制度与西方协商民主从产生原因、时代背景到具体内涵和实践形式都存在差异，但二者都强调公民积极参与政治生活，对国家大政方针政策进行对话、沟通、讨论，尊重和平衡多元利益，通过协商取得共识，实现决策的民主化和科学化，实现社会公共利益的最优化。在价值目标上，协商民主理论不但与我国民主政治发展方向相通，而且“与我国的人民政协制度建设的理念相契合”。［11］

我国的人民政协制度是我国协商民主的重要实现形式。经过多年的发展，人民政协在结构、机制和功能上虽然具备了许多独特优势，但也存在一些问题和不足，实际作用与协商民主的价值目标存在一定距离，主要表现在:

(一)人民政协制度的法律法规保障缺乏

宪法序言中认定人民政协为“有广泛代表性的统一战线组织”，但在宪法正文中没有进一步对其性质、组成、职权等明确规定。目前，我国也没有关于人民政协制度的基本法和专项法，只是通过《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等来界定和陈述人民政协的各方面。法律法规保障的缺乏，必然会影响实践中的执行力度，也必然会制约人民政协功能的发挥和人民政协制度的发展。

(二)人民政协的运作程序和制度保障欠缺

政协曾有一个说法，“年委员、季常委、月主席”，这反映出人民政协工作没有经常化，协商决策随意性明显，一些领域民主协商只重形式。原因是一些环节欠缺必要的可操作的程序规定和配套制度，对人民政协的机构效力和政协主体的履职权利保障不够，很多情况下受制于领导干部的态度和个人意志。

(三)人民政治的界别结构不适合新的社会状态

在社会主义市场经济的背景下，我国的社会阶层结构发生了很大的变化，基于职业的社会分化明显，社会阶层更加多样化。民营企业创业者和技术人员、外资企业的中方工作人员、自由职业者、私营企业主、中介从业者和进城务工人员等新的社会阶层涌现。这显然是政协目前的34个界别设置所不能涵盖的，所以政协的界别和成员构成的广泛代表性还不够，不能适应新的社会状态，也没有充分体现人民政协作为最广泛的爱国统一战线的性质。

(四)人民政协主体平等协商的有效性不足

在宪法意义上，人民政协参与者的参与权是平等的，在实践上却没有实现主体的完全平等。政协活动更多的是建言献策，而不是真正地在平等基础上充分讨论协商。同时，人民政协的协商活动在针对社会生活的突发性事件的临时协商方面应对能力不足。

三、我国人民政协制度的完善

人民政协制度的完善与发展可以借鉴协商民主理论的发展成果，由政治协商走向协商民主。透过协商民主的价值目标，基于目前实践中人民政协的实际问题，要完善和发展人民政协制度，可以进行以下几方面努力:

(一)对人民政协制度进行法律化认定

政治的正当合法性一般有两方面的含义:一是合乎法律规范;二是被社会成员认可。对一个执政党或政府而言，其执掌政权或管理国家的行为既要符合法律，也要符合民意。为了提高政治决策的正当合法性，就要给公民参与决策协商的权利与机会，要求决策或参与决策的权力能够均衡分配。人民政协作为我国协商民主的主要形式可以说是增强政治合法性的重要平台。在这个平台下，各方利益相关者的不同主张得以表达，从而在决策和执行阶段能产生更多的自愿性合作。为了人民政协在法治轨道上行使职能，更好地发挥政协的功能，需要积极推进国家立法进程，从法律上来规范界定和强化人民政协的性质、地位、组织、职能、权限以及政协制度相应的运作程序等，需要从法律上保证政协委员提案的效力，保证人民政协的协商产生的共识性决议的效力。尊重公民进行公共参与的愿望和要求就要把民主权利和民主活动纳入法治的轨道，有明确的法律作依据和保障，才会使公众的意见发挥作用，而不是成为形式或摆设，才能在政治活动中落实到位，实现人民政协所追求的正当合法、公开透明、平等参与等价值目标。

(二)对人民政协运行程序进行制度化规定

中国政治协商制度经过几十年的发展，制度化程度明显提高。但它的协商、资政功能的程序化方面仍有待发展和完善。中央多次强调把政治协商纳入决策程序，这不仅需要法律保障，还需要有制度上的支撑。制度规划上将人民政协工作纳入党委、人大和政府的决策环节中，无论议题的选定，还是对议题的讨论协商、最后议案的实施都严格规定操作执行程序，而且程序以及程序的动作过程要公开透明，以保障政协组织的协商权利和参与人的参与权利可以落实。比如着力建立选题程序，论证程序，报批程序，审定程序，反馈程序等一整套规范程序构成的运作机制，实现政协各专门委员会与人大、政府相关部门的有效对接。民主权利和民主活动有切实制度作保障才能不会因个别领导人的主观意志而被任意更改和破坏。人民政协通过程序上制度化的完善与设计，健全其协商、资政、监督等功能，有助于增强人民政协活动的实效性，实现其在公开透明、协商共识等方面的价值目标。进而有助于重塑理性的公民角色和服务型政府角色，形成互动良好的公民—政府关系。

(三)优化人民政协界别结构实现包容和民主

当前，我国新兴社会阶层、社会组织不断分化，各种利益诉求与多元文化价值观念一起呈现交织、矛盾和冲突的状态。有效化解矛盾与冲突，实现社会和谐就要在民主法治的轨道上，建立起能够包容各种不同的主张和要求，并使各种主张和要求得以表达和被回应的民意反映渠道。人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织，无疑应该发挥更大的作用。正像有学者指出的，“现在全国有三千多个政协组织，64万各级政协委员，完全有条件把人民政协构架成一个舆情汇集和分析的平台”。［12］

为适应多元复杂的社会状态，人民政协原有界别设置要进行重新优化，既要广泛包容，又要科学合理。界别范围内必须最大限度地把新的社会阶层、社会团体、普通公民等力量吸纳进来，使参与协商的人不再局限于社会精英，还要扩大到普通公众，如私营企业主、自由职业者、中介机构人员、进城务工人员、公益性社会组织代表等，体现广泛性和包容性。同时，对原有的“性质相近、重叠的设置进行合并”［13］或重组，体现科学性和合理性，如共青团和青年联合会，可以考虑合并。此外，注意提高弱势群体在界别中的权重，以提升他们的话语权。

(四)落实人民政协主体的平等协商

协商民主强调各方参加者应平等协商，唯有平等地进行商讨，参与者的理性、独立性才能真正发挥，才会有不同政见、诉求的碰撞，经过取舍和妥协达成的共识才真正具备正当合法性。在中国非竞争性政治形态条件下，人民政协制度中的政治协商在中国共产党与民主党派、人民团体和社会各界别之间进行，中国共产党作为执政党起关键作用。周恩来曾经指出，共产党员与党外人士要一视同仁，“要让党外人士做到知无不言，言无不尽，使他们在各种会议上敢于说话”。［14］实现政治协商中的民主平等，就要在坚持中国共产党领导的前提下，改进党的领导和执政方式，加强和完善党际间的协商民主制度建设。不但用制度规范中国共产党的执政，避免执政党的领导干部以居高临下做法压制住各民主党派的不同政见，而且用制度保障各民主党派享有更多信息资源，保障各界别平等的协商地位，从而进行平等协商。落实人民政协各方的平等协商，这不仅要强化法律和制度上的建设，从而保障参加者的平等权利和机会，保障平等的物质和信息资源的获得，更应该加强政协的组织机构建设，提升政协委员们的专业化素养。可以考虑实现部分政协委员的专职化，提高其履职的能力和水平，以便政协组织和委员们更好地发挥其职能，实现公共利益基础上的科学、民主、合法决策。

［1］陈家刚．协商民主与当代中国的政治［M］．北京:中国人民大学出版社，2009:23-24．

［2］俞可平．协商民主译丛［M］．北京:中央编译出版社，2006:总序．

［3］［美］乔舒亚·科恩．协商与民主合法性［M］．(陈家刚译)，协商民主与政治发展［M］．陈家刚主编，北京:社会科学文献出版社，2011:66．

［4］［法］伯纳德·曼宁论合法性与政治协商［M］．(陈家刚、马京鹏译)，协商民主与政治发展［M］．陈家刚主编，北京:社会科学文献出版社，2011:128．

［5］［美］詹姆斯·博曼．协商民主时代的来临［M］．(徐佳君、马奔译)，《协商民主与政治发展》，陈家刚主编，北京:社会科学文献出版社，2011:66．

［6］［美］詹姆斯·博曼、威廉·雷吉 主编．协商民主:论理性与政治［M］．陈家刚等译，北京:中央编译出版社，2006:107-108．

［7］陈家刚．协商民主的价值、挑战与前景［M］．协商民主与国家治理:中国深化改革的新路向新解读［M］．北京:中央编译出版社，2014:45．

［8］［9］［10］中国人民政治协商会议章程［M］．序言，第二条，序言

［11］李罡．协商民主视野下的人民政协制度建设［J］．北京行政学院学报．2012，(05):58-62．

［12］郑万通．以党的十八大精神为指导加强社会主义协商民主制度和人民政协功能研究［J］．中央社会主义学院学报．2012，(06):5-12．

［13］郑宪．关于加强人民政协界别制度建设的思考［J］．中央社会主义学院学报．2008，(04):111-114．

［14］周恩来年谱［M］．北京:中央文献出版社，1998:47-48．