对健全社会主义协商民主制度问题的几点思考

张艳娥

(西安财经学院，陕西 西安710100)

十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，强调“要完善协商民主制度和工作机制，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。把协商民主作为推进中国民主政治建设的一个方面单独成段地正式写进党代会报告，这还是第一次。社会主义协商民主是国家基本制度层面上的民主形式和制度安排，其健全和发展对于完善中国特色社会主义制度体系、推进政治体制改革具有重要的影响和作用。

一、协商民主在中国政治实践中的发展及理论提炼过程

协商民主作为中国特色民主的重要形式和内容由来已久，早在新民主主义革命时期，中国共产党就对协商民主进行了探讨与实践，在同其他党派团体的合作中形成了协商民主思想和党派间协商实践。中华人民共和国成立，正式确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，协商民主制度得到实施。改革开放后，在党的政治生活以及政治文明建设实践中，开始越来越多的注重协商民主的理论发展。十三大报告就明确提出要“健全社会协商对话制度”，“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误”。［1］同时提出，“要进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道”。［1］

在随后的政治实践中，探讨协商民主的制度化建设成为一种方向。2007年《中国的政党制度》白皮书中对中国多党合作政治协商制度的功能价值进行了全面深刻的分析。2011年中办16号文件《中共政协全国委员会党组“关于中共中央关于加强人民政协工作的意见”贯彻落实情况的报告》中正式提出“社会主义协商民主”的科学概念。党的十八大对“社会主义协商民主制度化”的思想论断，是我们党深入思考中国特色社会主义民主政治发展的合理逻辑，是对我国民主政治制度创新深思熟虑的结果。

二、正确把握社会主义协商民主的基本内涵

从运行层次看，社会主义协商民主涉及三个层面:一是协商主体，多元性、基本利益一致性、平等性是社会主义协商主体的基本特点。二是协商渠道。国家政权机关中人代会运行中的协商，人民政协参政议政、民主监督协商以及基层政府与社会沟通等是中国社会主义格局中协商民主的主要渠道。三是协商内容。2004年《中国人民政治协商会议章程》中指出“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”都是人民政治协商的涵盖内容，当然实践中不同层级的协商在内容上会有所区别。

从制度体系构成角度看，应重点把握三点:一是区分“制度”与“形式”的关系。作为民主的一种形式，协商民主与选举民主一样都是为实现人民当家作主的人民民主而服务的。作为制度，协商民主同时是中国特色社会主义基本政治制度的重要组成部分，这是十八大把社会主义协商民主和制度建设联系起来讲的重要考虑。二是区分“协商民主制度”与“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的关系。十八大报告中提出“健全社会主义协商民主制度”是比多党合作和政治协商制度涵盖范围更广的概念，是一个包含多层次、多领域、多渠道的制度体系。三是准确把握协商民主的社会主义性质。社会主义语境中的协商民主基于其立足的经济基础、制度体系框架的不同，具有自身独特的特点。从协商民主的主体、形式、制度、途径等方面与西方协商民主制度都存在很大的差异。

三、协商民主制度化建设在中国政治格局中具有重要价值

1.健全协商民主制度是中国社会主义民主政治自我完善的重要机制。“社会主义民主的本质是人民当家作主，协商民主充分体现了社会主义民主的真实性、广泛性、包容性”。［2］随着改革开放的深入发展，我国社会经济结构发生了深刻变化，出现了多种经济成分、分配方式、就业形式，存在着多阶层、多党派、多民族、多宗教的格局，人们的思想活动表现为独立性、选择性、多变性和差异性，在价值取向和行为方式方面趋于复杂化。在这种情况下，我们首先需要高度重视选举民主的发展，我国选举民主的现有框架还不能充分满足人民的新期待。但是单一选举民主是不够的，单纯选举民主具有重程序、轻结果等内在弊端，协商民主形式能很好地弥补其不足。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，把协商民主作为推进中国特色社会主义民主政治发展的重要方面和社会主义民主政治建设的重要内容，这是一种有远见的设计安排。协商民主与选举民主的互补互促、协调分工，是中国特色社会主义民主政治的合理路径选择，也使党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的中国民主实践有了切实有效的制度基础和运行机制。

2.健全协商民主制度将为中国的民主化发展释放出更多的参与空间。公民有序的政治参与是社会主义民主的核心内容。今天的社会发展需要国家在承认利益多样化的前提下，对经济社会发展中的重要问题和人民群众关心的热点、难点问题进行协商讨论，在协商中深化认识，增进理解，形成共识。以党内民主为核心，以选举民主和协商民主为两翼，以基层民主为补充，这种自上而下与自下而上相结合的民主路径必将极大地开辟中国社会主义民主政治的发展空间。十八大报告将“健全社会主义协商制度”单独成段，在高度上是超越以往党代会文件将协商民主发展限定于人民政协这一框架内惯例的，实际上是进一步强调协商民主作为人民民主的基本形式和基本制度载体的判断。

3.健全协商民主制度有利于提高党的领导水平和执政水平，实现决策的民主化。协商民主是实现党的领导的重要形式，寓领导于协商之中是中国共产党的一个重要的领导经验。随着改革开放和社会主义市场经济的推进，党所处的地位和环境、肩负的历史任务都发生了新的变化。为了适应这些变化，必须提高党的领导方式和执政水平，坚持依法执政，保证国家权力严格依法运作。协商民主可以成为改革和完善执政党领导方式的重要利器。通过健全协商民主制度，形成权力运行制约和监督体系，实现有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的制度，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益，可以使党的执政水平得到进一步提高。

四、中国社会主义协商民主制度实践的运行层次

1.作为政体组织原则的协商民主。从新中国国家政治产生与运行的内在逻辑看，协商民主是国家政体的重要组织原则，由此它也是中国政体得以完善的关健。民主革命时期，中国共产党进行了多次国共合作的努力并且在陕甘宁边区实行了“三三制”的制度创新;新中国建立前后，中国共产党始终坚持领导和团结各阶级力量，民主协商，共建国家;1954年人民代表大会制度组建起来后，中国共产党正确分析了多党派协商的重要政治价值，将共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国基本的政治制度加以保留并完善。正如有研究者所指出的“共产党领导下的多阶级团结与联合，是中国共和政治的社会基础与结构形式”。［3］从政治运行的广义视域看，中国政治实践中各项根本国家政治制度运行中，都深刻蕴含着协商民主的原则:在政党组织的空间，民主集中式协商被作为党的基本组织原则来把握;在国家制度的空间，民主集中式协商也是政体的基本组织与运行原则。可以说，中国社会主义政治基本制度框架一开始就是某种协商型的民主政治，协商民主是国家政体组织的基本原则，也是中国社会主义民主制度完善发展的初始性“路径依赖”。

2.合作型政党关系间的协商民主。我国党际间协商目前的制度框架最为完整，其完善发展是健全我国协商民主制度的主渠道。作为国家制度层面的制度平台，政治协商制度必然会在决策过程中的信息聚合、慎重讨论、沟通交流、政策表达等各方面发挥关键作用。党际协商机制是在历史中形成并在实践中得以发展的。新民主主义革命时期，中国共产党和各党派人士平等协商、共商国是，确立了党际协商的基本雏形。1949年，新政协会议召开，进而《中国人民政治协商会议章程》、《省、市各界代表会议协商委员会组织通则》等文件相继颁布，标志着党际协商制度的正式确立和巩固。改革开放后，中国共产党进一步加强了对党际协商民主的制度化建构。

3.执政党内部的协商民主。中国共产党九十多年发展进程中在民主集中制的组织原则下，对党内民主、党内协商进行了不懈的探索，形成了良好传统。周恩来在人民政协第一次会议报告中指出:从新民主主义开始，党就形成了党内决策首先要建立在党内高度共识的基础之上，即“会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议”。［4］P129新中国成立后，中国共产党以延安民主实践为范本，对党内协商民主进行了初步的制度设计。十三届四中全会后，中央逐步颁发了一系列健全党内民主的文件，逐渐完善党内协商的制度体系。发展党内协商民主有利于提高党的决策水平，是党的决策民主化、科学化与高效化的重要保障。目前党内协商民主发展较早，也已渐成体系，但在新的情况下还需要继续加以完善。

4.社会治理层面的协商民主。社会治理层面的协商是一种党群间协商机制，也可以看作是国家与社会间的协商机制。在党的十三大报告中创造性地提出“建立社会协商对话制度的基本原则，是发扬‘从群众中来、到群众中去’的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。当前首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。”［1］十三大报告对社会协商对话制度的构想是想开辟出一个相对独立的社会性协商制度体系，试图在公共事务领域对不同利益、意见和要求进行协调，以保障国家的治理和社会的秩序。90年代后，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，十三大所表达的开发社会性协商资源的政治主张，在具体的政治建设中以各种不同的方式得到逐步的实践。主要表现为听证制度、民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、乡村论坛、民主听证、议政会、参与式预算制度等为表现形式的基层协商制度等。十八大报告指出，社会主义民主协商制度要做到“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，这就要求我们要以协商程序建设来保障各群体顺畅的利益表达权利，以协商监督来体现以人为本，做出公正的政策决策，形成政府与公民间协商、透明、回应、问责的善治局面。

五、健全社会主义协商民主制度的可行性路径

1.要准确把握十八大关于“健全协商民制度”相关论述的精神实质。党的十八大明确提出了要“健全社会主义协商民主制度”，并规定了制度建设的方向、领域和渠道，对健全协商民主制度作了全面的部署。从地位上讲，“健全社会主义协商民主制度”是我国政治体制改革的重要任务，需要我们准确把握;从主要路径看是“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，依靠制度建设保证协商民主;从健全渠道看，推进协商民主的制度渠道主要从四个方面去展开:一是国家政权机关，二是政协组织，三是党派团体，四是基层民主，并且要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用”。十八大报告对社会主义协商民主制度化的相关论断是高屋建瓴的，需要我们全面把握和理解，这样才不会在理论研究和实践探索中偏废任何一个方面。

2.要将协商民主制度建设放在当代中国政治发展与社会主义事业的整体格局中去理解。协商民主制度建设不是孤立的，它必然与中国特色社会主义政治建设、经济建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设密切联系在一起。只有这样，我们才能够理解协商民主制度建设为什么能够有助于实现党的领导、依法治国与人民当家作主的有机统一。首先，要将健全协商民主制度与促进选举民主的发展结合在一起来认识，搞好社会主义民主建设的顶层性设计。其次，要将健全协商民主制度与理顺政党、权力机关、政府组织的关系结合在一起分析，如何将协商纳入决策程序?如何让党内协商民主的成果通过法定程序成为国家意志?如何灵活设计协商程序使得人民代表会议制度与政治协商制度实现更深度的融合互补?等等。再次，要将健全协商民主制度与完善基层民主结合起来，以协商民主制度化化解当前基层民主政治实践的困境，健全社会协商对话机制的渠道、途径、手段等。另外，将协商民主建设与政府职能转变结合在一起分析。中国协商民主制度的健全有助于实现民主监督并推进法治政府、责任政府、服务型政府的建设。

3.健全协商民主制度需要不断完善各种协商民主的形式，丰富协商民主的内容，锻炼公民协商民主的能力。近年来各地在基层协商民主实践中体现了人民群众的首创精神，例如广东省2011年颁发了《中共广东省委政治协商规程》，浙江温岭等地还出台了《参与式预算实施办法》和《立法听证办法》等。这些制度措施，奠定了发展中国特色社会主义协商民主制度的基础性工程。另外，在网络空间以论坛、博客、微博客为载体的大众网络协商民主对国家治理和社会事务进行了广泛参与和协商监督，一些网站和相关管理机构也在立法和规范规则制定方面做了许多建设性工作。但是，这些还是远远不够的。总结既有的协商实践经验、发展具体的程序机制、形成权威性的规则、完善制度文本，这些多层次的努力都是需要协调共进的。同时，协商民主必须依托公民公共性文化和空间的支撑。发展公民社会、培育社会主义协商民主文化是发展社会主义协商民主的重要基础。

［1］中共中央文献研究室编.十三大以来重要文献选编上册［M］.人民出版社，1991.第43、44页.

［2］贾庆林.健全社会主义协商民主制度为全面建成小康社会广泛凝聚智慧和力量［J］.求是，2012(23).

［3］林尚立.人民共和与统一战线:中国共产党建设国家的政治方略［J］.经济社会体制比较，2011(4).

［4］周恩来.周恩来统一战线文选［M］.北京:人民出版社，1984.