协商民主与中国政治发展

高 旺

(中国青年政治学院，北京100089)

中共十八大报告在继承以前民主理论和实践探索的基础上，归纳和完善了中国特色社会主义民主制度的具体内容和具体形式。尤其是，党在中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的基础上，明确提出了健全社会主义协商民主制度的观点，进一步丰富了中国特色社会主义民主理论体系，对于推动中国政治发展和政治文明建设具有重要的意义。

一、协商民主制度是党在借鉴人类政治文明有益成果和长期政治实践基础上的理论总结

协商民主作为对代议制民主和多数民主的超越，其理论形态兴起于20 世纪80年代的西方，但其实践形态却与民主的历史同样久远。我国对协商民主理论的探讨是近十年间的事情。在中国共产党的理论资源和政治实践中蕴含着丰富的协商民主元素。因此，十八大提出的健全协商民主制度是在新的社会环境下，对人类政治文明经验总结的成果。一方面，党的民主集中制理论和群众路线的工作作风，要求推进协商民主制度。民主集中制原则要求党和政府的决策首先应在广泛征求意见的基础上做出，而群众路线不仅强调依靠群众、对人民负责、为人民服务的理念和宗旨，强调干部与群众“同吃、同住、同劳动、同商量”［1］的生活和工作方法，更强调“深入群众”、“向群众学习”、“从群众中来，到群众去”的工作方法。群众观念、群众方法是党的优良传统，而协商民主制度则是民主集中制和群众路线方式的制度化。

另一方面，党在政治实践中一直在探索着协商民主的实现形式。早在数千年前的中国传统社会，就有“智在民间”的说法，一些开明官员则有“问计于民”做法。作为当代中国的基本政治制度，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，开辟了党与各民主党派、各人民团体等通过人大、政协会议以及各种民主协商会、座谈会等形式，在重大决策前和政策执行过程中，进行政治协商的制度化途径，但这主要体现为高层精英之间的政治协商。1987年中共十三大明确提出了建立社会协商对话制度的观点。此后，随着社会利益结构的分化和改革的深入，协商实践从高层精英的政治协商逐渐扩展至基层民众的社会协商，在涉及群众利益的诸多领域，出现了各种协商形式的探索。尤其是，基层在基础设施建设和预算决策过程中开始探索协商民主的具体形式，如浙江温岭的民主恳谈会、各种形式和内容的听证会、企业职工与业主的工资协商等，协商的形式、内容、范围和层次更加多元化。

党的十八大适时提出健全社会主义协商民主制度，正是党在理论和实践经验基础上不断总结，推动中国民主政治发展、深化政治体制改革的必然选择。

二、健全协商民主制度对于中国政治发展和政治文明建设的意义

协商民主制度具有广泛的适用性，它既可用于小型团体和社区，也可用于民族国家的范围。协商民主制度不仅具有重大的政治理论意义，而且对于中国的政治发展和政治文明建设具有重要的现实意义。

1.协商民主是对选举民主和基层民主的补充和完善。传统的选举民主和代议制民主大多用于官员和议员的代理人选举，采取“少数服从多数”的原则，少数人的意志和利益难以得到体现，往往出现“多数的暴政”;此外，在缺乏充分竞争的选举形式中，由于选民的“理性的无知”往往产生政治冷漠的状况。而协商民主通过多层次、多形式的充分沟通、谈判达成妥协和共识，使少数人能够充分表达自己的利益，并能够在决策中体现自己的利益和意志，有助于避免某些坏的结果，从而避免了多数民主的不足;同时，投票前对候选人的讨论和协商，可以避免安东尼.唐斯所谓选民“理性的无知”的状况，有助于避免投票民主所可能导致的议案投票的循环，破解社会选择理论的难解之谜。［2］作为参与性民主的形式，协商民主存在于整个的民主过程之中，可以丰富和完善基层民主的理论。

2.作为参与式民主的重要形式，协商民主是公民直接参与的重要机制和实现形式。尽管协商过程及结果难料，但协商民主无疑是一个利益表达的渠道和利益整合的形式。这样，基层及地方协商的议题就可能成为全国性议题，进入政府的政策议程，使政府政策体现对公民与社会的回应，促进决策的民主化和合理化。反过来，民众与政府的协商，也会增强民众对政府政策的理解，有助于政策的执行。此外，协商会上官员与公民及公民团体的沟通、论辩，本身就有助于缩减官僚的自由裁量权、强化对政府的监督制约，打造透明性、廉洁政府。

3.协商民主制度有利于渐进改革的实现与和谐社会的建立。与激进式改革相比，渐进改革模式是指在较长的时间内，对社会政治生活的各方面进行逐步的、阶段性的调整和变革。它是利用体系既有的组织资源，有计划推动的增量改革，可以避免社会政治的震荡。随着改革进入焦点流域，不同社会阶层的利益冲突增加、形成共识的难度也在增加。要破除改革的阻力，需要多方利益的妥协、形成共识。这就需要建立利益妥协、博弈的平台，创新利益协调的机制。协商民主制度作为利益相关方按照规则和程序，通过互有退让、各有所得的妥协，达成共识的途径，促成协商参与者之间的相互理解，有助于化解隔阂、消解冲突、促进和谐社会的实现。尽管人们的利益、价值和偏好存在差异，协商结果难以预料，但协商讨论往往导致对现状的小步改变，确保渐进式改革的实现。“协商民主强调全体中每一部分的正当利益，将选举中被忽略或压制的少数人提到异常尊重的地位”，［3］也是维护社会公平正义的重大制度。

4.协商民主作为一种公共讨论制度是一种有效的公民教育实践。在一个开放的多元讨论的环境中，参与协商者不仅提出自己的理由和看法，也听取别人的意见和理由，不仅获得大量的信息，而且会改变狭隘的短视的自我中心的立场，开拓自己的视野，促进对其他阶层利益的认识和理解，产生对公共利益的感受和对普遍价值的认可，从而培养宽容和善于妥协的政治态度和为公共利益而牺牲的公共精神。密尔认为，公民参与公共协商和集体决策，不仅有利于人们智慧、心智、德性能力的锻炼，强化人我一体的感情，视野得到拓宽，也是培养爱国心和公共精神的最佳方式。［4］由于协商的议题多与公民的利益或兴趣相关，也就刺激了他们的政治兴趣和热情，培养了他们的自治能力。可见，协商民主制度不仅能够培养具有道德的现代公民，而且有助于促进人们之间的信任和社会的团结，成为推动基层民主的不竭动力。

三、建立与协商民主制度相配套的民主制度体系和社会基础

协商民主制度的健全是一个非常复杂的系统工程，它不仅需要建立协商机制、规范协商程序和秩序、明确协商主体和议题等协商体系，更需要党和政府转变角色，掌握协商的技巧，高明地驾驭协商的过程。桑斯坦认为，在大多数情况下，集体讨论将会产生“极化”现象，从而使人们趋向更为极端的立场，因而协商并不一定总是一件好事情，不一定总能够产生满意的结果。如同选举民主存在着缺陷一样，协商民主制度也不是万能的灵药，因而二者不是非此即彼的单一选择。选举民主作为表示人民主权的公民授权程序，是现代政府合法性的根本来源，也是体现现代政治文明的成熟制度形式，必然成为民主制度体系的基础。而协商民主作为直接的参与式民主，可以贯穿于选举、决策、管理和监督的全过程，最能体现民主的真实内涵和价值追求。因而，两者具有互补性，能够相互强化对方的优势，甚至可以结合使用。在中国的选举实践中，往往在投票之前存在着某种酝酿、讨论和协商，只不过这一过程需要进一步的规范，以保证参与者能够自由、平等、有效地表达意见。

健全协商民主制度有赖于法治社会的成熟和法治权威的确立。公民自由、平等地参与事关个人利益的集体事务的协商、谈判，并达成共同接受的方案，需要在开放的环境中相关各方力量的平衡和对规则的尊重。在涉及利益分配的公共决策中，分散的个人因力量的缺乏很难形成对有组织的权威的制约，也难以形成平等的讨价还价的谈判能力，其利益诉求往往难以得到照顾，甚至成为牺牲的对象。哈贝马斯认为，只有在平等、开放的体现话语民主的公共论坛和团体组织中，才能形成体现普遍化利益的公共意志。他赞同科恩(J.Cohen)“话语民主”的概念:“话语民主这一概念植根于民主交往的直觉理想中，根据这一理想，交往的条件是否合理，通过平等公民的公共辩论和批判来决定。这样，在解决集体事务的过程中，公民凭借公共批判，承载了一定的责任。因为基础机制建构了自由公共讨论的框架，公民肯定，这些机制是合法的。”哈贝马斯认为，团体组织中自由、开放、辩论的意愿形成过程，才能实现共同寻求真理的目标。［5］只有这种途径形成的决策和规则才能具有高度的权威性、合法性，并得到相关各方的尊重。体现真正话语民主和相对平等主义的公民社会组织，是训练公民参与能力、实行协商民主的真正场域。科恩特别强调自治社团对协商民主的支持功能，他认为“协商民主的观念植根于民主社团的直观理想，其中，社团条件的正当性来源于平等公民之间的公共争论与推理。”［6］

如果参与者有平等的协商能力，就可以抵消“因权力运用而形成的支配，以及控制、灌输、宣传、欺骗、纯私利的表达、胁迫(有些讨价还价的特征)和进行意识形态同化的企图。”［7］可见，协商民主制度的完善和发达需要外在的社会、政治条件。

中共十八大报告不仅提出了广泛的政治与社会协商的观点，也提出了系统的配套改革措施。报告指出，“法治是治国理政的基本方式”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，加强社会建设，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，“健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主”等。这些思想的提出和具体制度的落实和发展，为营造协商民主制度所赖以的民主、法治生态，提供了良好的氛围。

应该指出的是，除了宏观的制度与社会环境，协商民主具体制度和操作方式的完善，不仅需要自身政治实践的探索，还需要借鉴国外理论的成果及实践的经验。这样，才能实现中共十八大提出的“人民民主不断扩大。民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥”的政治发展目标。

［1］［美］詹姆斯.R.汤森，布兰特利.沃马克著，顾速、董方译.中国政治［M］.南京:江苏人民出版社，1996.

［2］［美］詹姆斯.菲什金，［英］彼得.拉斯莱特主编，张晓敏译.协商民主论争［M］.北京:中央编译出版社2009:2.

［3］夏继舟.比较分析:选举民主与协商民主，理论界［J］.2010(1).

［4］张福建.参与和公民精神的养成，公共性与公民观［M］.凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2006.

［5］［德］哈贝马斯著，曹卫东等译.公共领域的结构转型［M］.上海:学林出版社1999.

［6］陈家刚.协商民主中的协商、共识与合法性，清华法治论衡［J］.2009(1).

［7］［澳］约翰·S.德雷泽克.协商民主及其超越:自由与批判的视角［M］.北京:中央编译出版社2006.