国内和国际应急机制的比较

王俊东，杨 涛

(河北联合大学管理学院，河北唐山 063009）

在我国实行改革开放政策之后，城市化速度不断加快，中国城市化率目前为46%，预计到2030年将达到80%左右。在经济不断发展的同时，很多人为了追求经济利益不断掠夺资源和破坏生态环境，自然环境问题日益突出。城市在自然和社会发展中不断积聚风险，由于城市人口密集，活动频繁，财富众多，各种灾害事故容易发生，并且会产生巨大的社会和经济问题。然而在城市灾害事故中群众总是直接受影响的，例如SARS、2008年的南方冻雪、2008的汶川大地震以及2014年昆明恐怖事件。在这些事件中群众是最主要的受害者，社区经常是事故发生的第一现场，在处理突发事件事故时社区有非常关键的作用，快速有效的社区应急处理能够将一件突发事件控制在萌芽状态，防止危害的影响逐渐扩大。

一、我国城市社区应急管理机制存在的问题

(一）管理体制发展滞后

随着市场经济发展，城市居民收入逐渐提高，居民个人能够自主选择居住地区，城市内部流动人口日益增多，这对以往相对封闭和稳定的社区产生了显著的影响。居民的居住地变化使传统的邻里关系断裂，老住宅社区出现了许多“空挂户”，即住户户籍登记册上记录未变，但是实际已经人去楼空多年;而在新住宅区里，邻居之间互不相识，居民的社会关系和社会福利与他们所住区域几乎没有关系。另一方面，城市社区人口不断变化，城市外来人口不断增多，人口流动速度不断加快，这样使得社区陌生人越来越多，内部差异性进一步加大，新旧社区的异质性使邻里关系都难以重建。然而我国城市的基层社区管理体制发展并没有相应进行调整，目前我国的社区运行方式依旧是传统的行政区—社区管理模式，由于社区是居民生产生活和交往的基本场所，带有强烈行政色彩的管理模式已经不适应社区管理发展。

(二）管理观念落后

在社会管理中，政府一直处于主导地位，这种强有力的政府行为虽然能在短时间内调动资源，充分发挥力量办大事，但是随着时间的推移，简单地依靠政府在应急管理中包揽一切事情的弊端逐渐显露出来。因为政府的应急管理模式没有创新，试错成本太高，灵活性较差，应对新型突发事件的能力较弱，尤其是在应对突发事件开始阶段往往不知所措。在行政管理体制之中，政府经常是对上负责而不是对下负责，所以在应急管理过程中各级政府也是按照自下而上逐级响应的程序，速度缓慢。突发事件的应急管理中，信息从下向上传递，决策从上向下传达，不仅容易存在信息扭曲、决策执行不力的现象，而且也形成了各级政府部门对上不对下、对内不对外的责任缺位现象。当突发事件来临时，下一级政府就会像往常一样向上级政府汇报、请求上级政府进行决策，以此来摆脱决策处理事故可能带来的风险责任，这使得基层应急管理响应速度缓慢。

(三）管理主体单一

在传统的行政社区模式运行之下，城市社区缺少危机意识，突发事件的预防工作不到位、不能深入执行。社区居民不会去主动参与相关的知识学习，而且社区本身也不会主动向居民提供与危机密切相关的应急知识培训教育，与其相关的应急演练更没有展开。当危机发生时，一些居民经常不知所措，不能再第一时间有效地应对灾害，只是等待政府发动救助。同时，在应急管理应对中，政府通常是唯一主体，由于政府管理社会事务过多，一些非政府组织和非盈利机构不能有效的参与到应急管理之中，当灾害发生时双方可能会有短暂的配合行动，等到危机过后政府却没有任何可持续协同预防危机的组织或者机构。因此，这种处理危机主题过于单一的应对模式限制了应急体系发挥的作用。

(四）职责不清晰

我国的城市应急管理机制需要有关各个部门密切配合才能取得良好的效果，在应急管理体制中，各个职能部门在垂直管理体系中运行比较流畅。然而从横向来看，各个职能部门之间互不相属，每个部门的责任和分工并不很清晰，部门之间职出现责重叠或者真空现象存在。在应付处理灾害的时候，一些管理部门为了维护自身利益只希望从其他部门中获得信息和资源，在处理过程中存在难以协调的沟通障碍。各个部门能在处理突发灾害的时候仅能在各自领域进行工作，缺少统一的、协调的工作机制，难以发挥应急管理的整体效果。

二、国外社区应急管理优势

(一）美国

自从1979年卡特总统成立了FEMA(联邦应急管理署）。经过几十年发展，美国已近建立了联邦、州、县、市、社区5个层次的管理与响应机构，形成了一个比较完善的应急管理组织体系。应急管理已经成为美国地方政府应对灾害的一个基本职能。2003年FEMA(联邦应急管理署）并入国土安全部，美国国土安全部及FEMA(联邦应急管理署）是联邦政府应急管理的主要机构。美国各个州、县、市建有应急管理机构，负责辖区内突发事件的处置，是本区域紧急事件的指挥中心。美国的城市由很多社区性质的小城镇组成，在这些小城镇中设有大量志愿者性质的应急服务机构。

FEMA作为危机应对中事后管理的牵头单位，融合了许多与灾害相关的职责，主要是负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作。FEMA作为突发公共事件应急管理中的核心协调决策机构，负责制订详细的战略计划，作为该机构的行动纲领，并明确这些战略计划的实施细则通过包括减缓、预备、回应和恢复等手段在内的一整套危机处理程序，来协调各联邦部门、机构，以减少各种灾害引发的生命和财产损失，保护美国的国家重要基础设施。FEMA还在全国设立了10个应急管理分局。其中国家级主要负责制定灾害应急管理方面的政策和法律，组织协调重大灾害应急救援，提供资金和科学技术方面的信息支持，组织开展应急管理的专业培训，协调外国政府和国际救援机构的援助活动等。

(二）日本

日本位于环太平洋火山、地震带，是一个突发自然灾害频发的国家。全世界震级在6级以上的地震中有20%发生在日本。除了地震，日本岛的火山活动也较活跃，台风和火灾也比较频繁。由于自然灾害通常具有突然性和不可预测性，并且有较强的破坏性，一旦发生，往往会出现公众恐慌的局面，而公众的恐慌又易导致危机事态进一步发展，所以，政府在非危机时期对民众进行危机教育就显得重要而且必要。多年来，日本不断总结经验，完善国家综合防灾治灾管理体系，加强民众灾害的应急教育，提高其灾害的应对能力，用最快的速度和最小的成本去应对灾害和减少损失。

作为多地震国家，日本平常就注重防震知识和自救手段的传播，有针对性的进行演习并安装最先进的警示系统，通过点滴积累培养了民众对一种信仰，构建了日本政府在应急管理中的公信力，确保了面对危难时各项救援工作的有序性和有效性。每年的9月1日为“防灾日”，全国各地方政府、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习，特别是各地震多发区的居民组织都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。此外，日本将应急管理经费纳入国家预算体系，建立应对危机基金，有稳定的资金保障，一般每年花费在防灾上的经费达3兆日元以上，大力度的经费投入促进了日本防灾科普工作的发展。

(三）德国

德国作为一个发达国家，不仅建立起了较为完善的应急管理体制，其应急管理的特点也表现的十分突出，从横向来看，以消防等专业力量为骨干、社会组织为侧翼、志愿者队伍为支撑的各种应急力量协同配合，参与紧急救援的有主要有四支队伍:一是消防中心。德国各州消防队以其技术、装备和数量优势，成为各类突发事件应急救援的中坚骨干力量。与我国相比，德国消防队的职责更宽更多，救火只占消防工作的12%，而且承担一切灾难事故如水灾、地震、车祸的抢救工作;不仅负责灾难时的就地抢险和伤病员的运送，而且还要担负起突发的疾病、重病员的急救运输工作;不仅承担着现场救援的重任，还扮演现场指挥的角色，开展宣传和培训也是他们的一项重要职责。

二是技术救援协会。该机构的主要任务是:在救灾需要专业知识及大量技术装备时，依靠其所拥有的技术和人员的专业知识与技能，从危险环境中拯救人和动物的生命，抢救各种重要的物品，以尽可能减少灾害所造成的损失。具体工作包括:在废墟中寻找生命、保障灾区的水、电供应以及各种必需物资的运输、供应等。

三是德国汽车俱乐部。德国汽车俱乐部是一个大型企业协会，有近3000万的会员，早期主要承担会员出现车祸后的救援工作，尤其是在高速公路上的救援。近年来德国汽车俱乐部与政府签定了合同，参与德国全境的直升飞机救援活动。作为一种全社会的公益事业，德国汽车俱乐部参与救护运输，不从单纯的经济效益出发，而是一种慈善事业。他们每年拿出多万欧元用于救援工作，救助民众回报社会。

四是的志愿者队伍。德国的灾难救助是建立在志愿者体系之上的，志愿者在应急管理中发挥着主力军作用。德国政府主要通过立法、人员培训、设备支出以及公民文化的培育来保障和发展志愿者体系。同时，联邦政府还对志愿者提供设备和人员培训，以保障志愿者的应急救援能力。各类志愿者队伍所需工作经费绝大部分由政府投入，同时也接受慈善捐赠作为补充。志愿者平时都有自己的工作，在发生险情时只要接到通知，两小时内就可迅速赶到集中地集结出发，成为应急救援体系中的主力军。

三、国外社区应急管理优势

我国需要建立统一、高效、协调的突发公共事件应急管理机制，提高应急管理反应的能力。通过与国外发达国家对比研究，借鉴国外应急管理的先进经验，笔者建议从以下几方面来完善我国的应急管理机制:

(一）成立常设的突发公共事件应急机构

根据国际经验，我国可以考虑成立一个由政府主导的常设应急管理机构，类似美国国土安全部里面的联邦应急事务管理局，并立法授权其有对政府其他机构进行协调和调度的能力。常设的应急管理机构要负责全国和区域性的应急管理的预防、控制、指挥和协调。该机构作为中央一级的指挥与协调平台，把原来分散在各部门的应急资源合并，独立配置，做好应急工作的常态管理。应急管理体系中各个部门要明确部门职责，建立高效的协同机制，一旦危机爆发，立即转为国家应对危机事件的具体指挥或协调机构，最大限度调集和整合应急力量，使应急工作得到充分的资源保障。

(二）提升居民应对危机水平

我国现行的应急管理基本上是一种典型的事后型危机管理，缺乏主动性和积极性。政府需要强化全社会的危机意识，培养行政机关工作人员和公民的危机意识。一方面，政府要采用多种方式对普通民众开展危机应对教育，使他们了解各种灾难发生的自然过程，掌握一定自我保护的方法，提高他们的危机应对技能，从而提高社会整体的应对灾害的水平。另一方面，政府还应有计划地组织社会有关方面的人员接受培训与演练，逐步开展应急志愿者队伍建设，在此基础上有计划地培训志愿者，组织志愿者队伍进行各种应急演练，通过专业志愿者队伍推进我国社会应急能力的提高。

(三）增加非政府组织参与

在现代社会中，政府已无法提供全面完整的服务来满足公民日益多元化的需求，尤其是在危机事件发生后，单靠政府力量已经不能及时有效的处理灾害和开展有效的救助行动。我们政府需要在应急管理预警、救助、恢复时期同一些非政府组织进行合作，充分发挥非政府组织的作用，能够使其协助政府开展抢险救灾工作，补充专业应急力量的不足。在应急管理过程中，政府和非政府组织可以建立起互助合作的关系，通过制定相应的应急计划或者签订互助协议等形式，明确双方的权力和责任。这样既能把非政府组织纳入应急管理体系之中，又能有效利用非政府组织的人力智力资源，提升政府应急管理效率。

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