高校校规校纪的法律分析

沈红艳

(安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030)

近年来，随着大学生因违反高校校规校纪被处分而状告学校的案例屡屡发生。在案件进程中，高校校规校纪的法律性质、法律效力以及执行程序往往成为案件争议的焦点。因为没有判例法的传统，各法院的审判理由和审理结果也出现较大差异。

一、几个典型案例

(一)因考试违纪被开除学籍

2011年6月18日，郑州航空工业管理学院肖章同学(化名)在英语四级考试中使用电子橡皮进行作弊，被监考教师抓住。随后，该校依据《学生手册》发出公告，学生成绩无效，并给予开除学籍处分。肖章不服处分决定，向学生申诉管理委员会提出申诉，但申诉无果。无奈之下，肖章向法院提起诉讼，认为学校处分过于严重，自己虽然携带作弊工具，但并未使用，且是初犯，行为后果并不足以严重到要开除学籍。法院在审理过程中支持了肖章的诉讼请求，判决学校撤销处分，恢复肖章学籍。

(二)因怀孕被开除学籍

2012年，安徽财经大学学生李强和钱丽 (均为化名)是男女朋友关系，在冲动之下发生性关系并导致怀孕。在钱丽怀孕6个月时被学校发现。学校在研究之后，根据《学生违纪处分办法》对李强做出留校察看处分，对钱丽做出开除学籍处分，随后钱丽退学，离开学校。

(三)因偷窃遭开除学籍

2010年，重庆某高校大四学生张清 (化名)在宿舍无人时，一时见财起意，偷了隔壁宿舍同学一台电脑。在审查起诉时，检察院考虑到其家境困难，且是初犯，主观危害性不大，本着惩罚与教育相结合，做出不起诉处理。高校却没有“轻饶”，反而依据校规给予开除学籍的处分。张清不服，对学校提起了行政诉讼。一审、二审法院均支持了张清的诉讼请求，判决学校程序违法，适用法律不当，撤销开除决定。

(四)因课程论文抄袭被开除学籍

2006年，暨南大学甘露同学在现代汉语语法课程提交的论文涉嫌抄袭，任课教师在提出批评之后仍然没有重视，第二次又提交了一篇抄袭的论文。随后，校方根据该校学生违纪处分办法对其做出开除学籍的处分决定。甘露不服，先后向教育厅提起申诉并向法院提起诉讼，在一审、二审、广西高院再审中均败诉。甘露于2013年向最高人民法院提起再审申请，最终由最高人民法院判决暨南大学处分决定违法。但在历经7年的马拉松诉讼中，硕士学位对于甘露已经没有意义了，这至多只能算是“迟到的正义”。

以上只是众多大学生起诉高校案例的冰山一角。在这十多年间，随着高校大学生权利意识的苏醒，学生起诉学校的案例层出不穷。从表面上看，各高校依据自己制定的校规校纪处罚学生，于法有据，没什么问题，但从学生的违纪行为与处分结果的匹配性来看，似乎又并不是丝丝入扣，学生的这些行为是否严重到要剥夺他们的受教育权?我们是一味追求惩罚还是追求惩罚与教育相结合，为学生长远发展着想?究其原因，关键点还是在于各大高校的校规校纪上。校规校纪的性质是什么?有没有可诉性?在高校的自治权与学生的受教育权之间，校规校纪作为桥梁与纽带，又在发挥着怎样的作用，我们该如何让校规校纪适得其所?

二、校规校纪的法律性质分析

高校的校规校纪是由高校制定的，针对学生管理、学生处分、学位授予等方面做出的规章制度。在分析高校校规校纪的法律性质之前，我们有必要对普通高等学校的法律地位做一个必要的梳理。

从法律地位上看，目前学界和实务界公认高等学校具有民事主体和行政主体的双重身份。根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，高校是事业单位法人，这是高等学校的民事主体身份认定。但《中华人民共和国教育法》第二十八条规定:学校及其他教育机构行使下列权利:“(四)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书。”据此，高等学校的教学和学生管理活动实际上是在行使着国家赋予的高等教育权，是法律法规授权的行政机关。高校以自己的名义从事学生管理活动，并对外以自己的名义独立承担责任，符合行政法对行政主体的要求。而在实务中，法院在受理学生状告学校的时候也基本契合了这一观点。在《行政诉讼法解释》出台之后，众多法院开始将高校作为行政主体受理学生状告母校案件，虽然结果仍不尽如人意，不乏推搪、请示的现象，但至少为我们开启了希望之门。

既然高校具有行政主体地位，那么，高校的处分学生行为即是在行使行政职权时的行政行为。行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。“抽象行政行为是指行政机关制定和发布具有普遍效力的行为规范。具体行政行为时行政机关就特定的事项对特定人的权利义务作出法律上的处分”①余凌云:《行政法讲义》，清华大学出版社2010年版，第214页。。高校依据《教育法》的授权，发布涉及学生管理、学生处分、学位授予等方面的校规校纪，对该校所有学生具有普遍适用性，该校规校纪可以反复适用，具有抽象行政行为的特点，应当被认定为高校的抽象行政行为。而高校根据校规校纪对学生的作弊等违纪行为进行处分，一事一案，则符合具体行政行为的构成要件。

三、校规校纪的合法要素分析

我国法律明确规定，高等学校依法享有办学自主权。高校有权根据自身条件和学校的校史校情制定校规校纪。但我国《宪法》规定，公民有受教育的权利。当适用校规校纪就可能导致学生的受教育权受到侵害时，矛盾随之而来。我们认为，要办好世界一流的大学，必须赋予学校更多的办学自主权，但这个办学自主权必须在“依法治校”的框架内进行。具体而言，作为高校办学自主权与学生受教育权之间的校规校纪，必须符合以下合法性要素:

(一)校规校纪内容的合法性要求

根据《教育法》的相关规定，高校有权自主进行学生管理，制定相应校规校纪。但校规校纪的目的、内容、手段等方面应当符合法治的要求。在确保高校办学自主权的最大范围内，应当保证学生的基本权利不受侵犯，尤其是学生的《宪法》权利更是应该受到不容置疑的保护。高校的办学自主权应当与依法治校原则达到完美结合，在制定校规校纪时应当遵循“法律优先”和“法律保留”原则。根据“法律优先”原则，法律优先于行政权，高校校规校纪受现行法律的约束，不得与现行法律相违背。根据“法律保留”原则，关于公民基本权利的限制属于专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，高校校规校纪不能自行创设权力。

以学生的受教育权为例。 《中华人民共和国宪法》第四十六条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”受教育权是公民的基本权利，对于公民受教育权的剥夺，只有法律可以规定。对此不得不说，我国在教育方面的立法是存在空白的，对此只有教育部第21号令《普通高等学校学生管理规定》做了相应规定，立法层次较低，有待提高。《学生管理规定》列举了七种行为可以开除学籍，这也就意味着，高校只可以在这七种行为范围内剥夺学生的学籍，可以进行细化解释，但不得创设这七种禁止行为以外的任何规定。但纵观各大高校学生处分案例，不乏因怀孕而开除学籍的，这样的校规校纪是完全不合法的。连法律都规定了，高等学校在校生有结婚的自由，凭什么校规校纪还要横加干涉呢?像上述案例二中，完全可以用休学一年的方式解决这个问题，既体现了学校宽容的态度，又考虑到学生的身心健康，完全不至于用开除学籍这种极端的否定方式，对学生的一生都将造成不可磨灭的影响。

校规校纪除了要遵循法律优先和法律原则，在制定时还要考虑比例原则，做到罚过相当，使学生的违纪行为与处分结果具有一致性。同时，校规校纪还要本着惩罚与教育相结合原则，惩罚只是手段，不是目的。学生具有特殊性，其在学校并不是完全的被管理者，高校在某种程度上是提供服务的一方，是促使学生成长成才并向社会输送栋梁的地方，在运用退学权等非常严厉的措施时，一定要慎之又慎。

(二)校规校纪制定程序上的合法性要求

高校校规校纪在制定过程中不仅要求内容合法，而且制定程序上也应当注意听取各方面的广泛诉求和合理要求。从某种程度上说，高校校规校纪对于学生类似于用人单位规章制度对于员工一样。《劳动合同法》要求用人单位的规章制度不仅要内容合法，在制定程序上也要求合法，否则不发生法律效力。其第四条规定:用人单位在制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度实施过程中，工会或者职工认为用人单位的规章制度不适当的，有权向用人单位提出，通过协商做出修改完善。

反观高校的校规校纪，很多都是与学生的切身利益相关的，但在制定过程中鲜少有学校向学生征求过意见。因此，我们建议高校的校规校纪在制定过程中应当做到:

1.校规校纪的制定主体除了高校管理者，还应当包括法律专家和一线教育工作者，使校规校纪在制定源头上就保证合法、合理。

2.作为校规校纪的主要实施对象，应当深入学生做广泛调研，向学生发布校规校纪征求意见稿，充分听取和采纳学生意见，在制定过程中允许有学生代表参加并进行充分讨论。这样就可以保证校规校纪在制定之初就能充分保护学生权利，做到奖惩一致。

(三)校规校纪实施程序的合法性要求

英国法谚有云，公正不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现，更要以令人不容置疑的方式实现①何兵．刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士学位案 ［EB/OL］．http:Mforum．chinalawinfo．com．。校规校纪不仅要内容合法，更要保证程序上的公正性与完整性。目前，高校的校规校纪虽然有程序上的规定，但在处理过程中经常出现程序不透明、事实不清楚的现象。以上述案例四为例，甘露诉暨南大学案在高校诉讼史上一度被炒得沸沸扬扬，在暨南大学的处理过程中，其处理程序的公正性和透明性一度受到质疑。②在暨南大学给予开除学籍的处分后，甘露不服，向广东省教育厅提出申诉，教育厅于2006年5月16日做出《学生申诉决定书》，认为暨南大学对甘露做出处分的程序违反《暨南大学学生违纪处分实施细则》的规定，影响甘露的陈述权、申诉权及听证权的行使，责令暨南大学对甘露的违纪行为重新做出处理。暨南大学收到决定书后，于2006年6月1日将调查谈话通知单送达甘露的母亲赵小曼，并于当天就甘露违纪事件进行调查。2006年6月2日，暨南大学华文学院提交建议，给予甘露开除学籍的处分。6月6日，暨南大学研究生部向学校领导提交有关给予硕士研究生甘露开除学籍处理报告，建议对甘露做出开除学籍的处理。6月7日，暨南大学将违纪处理告知书送达甘露的母亲赵小曼，并制作了告知笔录。2006年6月13日，赵小曼将陈述、申辩材料交暨南大学。暨南大学也对甘露陈述申辩做了记录。2006年6月15日，暨南大学学生违纪处理委员会召开会议，决定给予甘露开除学籍的处分，并将给予甘露开除学籍处分的意见提交校长办公会议进行讨论。6月19日，暨南大学召开2006年第16次校长办公会议，会议决定同意给予甘露开除学籍的处分，并制作了暨南大学《关于给予硕士研究生甘露开除学籍处分的决定》。6月21日，暨南大学将处分决定送达赵小曼。6月23日，暨南大学又通过特快专递EMS将开除学籍决定寄送给甘露。在不到一个月的时间里，暨南大学成功地完成了所有程序，为开除学籍的决定披上合法的外衣。在案例一中，郑州航空工业管理学院更是在上午发现作弊事件，下午就给出学生处分文件，并张榜公示，完全没有调查环节和学生申诉环节。最后，该校因程序问题而败诉。

因此，校规校纪在实施过程中一定要符合程序正当要求。具体而言，高校应当做到以下方面:一是严格“以事实为依据，以法律为准绳”，要求事实认定正确，证据确凿充分，使用法律与校规校纪合法合理;二是保障学生的知情权，明确告知学生事实定性和处分依据;三是确保学生申诉与辩解的权利，充分听取学生意见，并为学生指出申诉和法律救济的渠道;四是学校应成立专门的申诉委员会，或者至少做到决定处分的机关与受理申诉的机关相分离。

这些正当程序的要求成为书面上的文字容易，成为“活着的法律”困难。在甘露诉暨南大学一案中，广西高教厅责令暨南大学对违纪行为重新做出决定后，暨南大学在不到一个月的时间里从形式上完善了处分程序，使处分程序完美得“无懈可击”，最终使程序设定流于形式，没有改变任何结果。因此，高校不仅要制定完善的学生处分程序，更要严格按照程序行事，这样才能发挥程序正当的价值。

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［4］兰小平．高校处分权适用的法律分析［J］．浙江外国语学院学报，2012(3)．

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