政府购买公共服务中的“四重责任”

○李继力

推进政府购买公共服务，是党的十八届三中全会《决定》中实现政府职能转变、发挥市场决定性作用的一项重要举措。《决定》指出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。在具体的实践中，国内不少地方都在积极探索政府向社会购买公共服务，取得了较好的实效。但是，也出现一些地方政府把购买公共服务当作“责任卸载”工具，成了“甩手掌柜”，致使政府购买公共服务本义走偏。实践证明，在购买公共服务的过程中，政府只有充分履行其责任，才能实现政府购买公共服务应有的价值和实践意义。

一、基本责任：维护公共服务的支持力度以实现公共利益

随着社会事务愈来愈纷繁复杂，政府承担“掌舵又划桨”的角色已经力不从心。政府在公共服务提供上，也越来越多地把那些适合市场化方式提供的公共服务事项，交由条件、信誉良好的社会组织、机构和企业来进行社会事务的管理。但必须明确的是，政府购买公共服务政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任。政府通过市场化机制来实现公共服务的供给，改变的是政府责任形式与履责方式的调整与变化，并不意味着政府公共服务责任的转移甚至消失。政府的重要责任之一就是强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。中国首例公交民营化遭遇挫折的重要原因就是，公共服务市场化这种旨在提高效率的公共服务供给方式，被曲解成了“卸载责任”、“甩财政包袱”的手段。由于政府财政投入力度不够，“民营公交”难以为继。事实上，利用政府购买的方式，将市场机制引入公共服务供给中，其主要目的就是通过治理模式的转变来提高政府投入资源的使用效率，增强公共服务的支持力度，从而更大程度地维护其基本责任，即满足公民对高效、优质的公共服务需求。

二、基础责任：培育真正具有竞争性的公共服务供给市场

政府购买公共服务，是作为西方具体制度安排的“舶来品”。在西方，由于各类社会组织的充分发育与成熟，其在进行公共服务外包时，总是存在着竞争程度较高的供给市场。而这种供给方式在我国的实践过程中却遇到了来自现实的挑战：一方面是作为公共服务承接者的社会组织发育水平低，运营水平和竞争意识的滞后。政府购买公共服务的对象虽然不限于社会组织，但由于社会组织具有提供公共服务的传统，更易于取得公民信任等原因，它们实际上是政府购买的最主要供应方。近些年，我国社会组织虽然获得了大发展，但仍落后于发达国家。而且，虽然社会组织有了发展，相应的公民社会结构并没有建立起来，公民意识不强、公众参与制度化程度不高等问题依然突出。大氛围的缺乏使许多社会组织无法有效开展活动，无力有效提供公共服务。值得一提的是，虽然竞争不必然意味着责任，但若竞争是可欲求的，也仍可成为公共服务购买中的有利因素，在质和量上都充分发展的社会组织无疑能够使竞争更加可行，从而增加购买成功的可能性。另一方面，政府购买公共服务对于我国这样长期奉行“大政府”模式的国家而言，势必触碰到极为敏感的既得利益格局调整问题。这两方面使得政府购买公共服务偏重于政府主导的“形式购买”，其结果只能被视为是政府职能的延伸。政府购买公共服务的本质就是市场化的机制，在公共服务供给中引入竞争，从而达到降低成本和提高公共服务的质量的双重功效。因此，这就需要作为改革主导者的政府主动拆除自身权力筑垒的围墙，通过制度，而非人为来保障。“凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担。”在此基础上，政府的基础责任就是培育和发展社会组织，建构公民社会的基本结构，创造政府购买的社会土壤，培育真正意义上的公共服务供给市场。

三、重要责任：成为合格的购买监管者

对购买过程进行严格监管很大程度上是为了应对政府购买公共服务过程中蕴含的各种风险。政府购买公共服务的发展也不乏批评之声，这些批评大多围绕政府购买中的潜在风险展开，如凯特尔的研究发现政府购买公共服务“并不总是那么容易发展或促进竞争”，“为社会服务寻找供应商，特别是合格的非营利组织，常常不是一件容易的事情”。他还发现在政府购买公共服务中存在“供给方缺陷”和“需求方缺乏”。所谓“供给方缺陷”是指，政府购买的服务根本就没有预先存在的市场，或政府的规定会在各种私人公司之间产生或增加服务需求；市场为一小股供应商所把持；市场会受到额外的成本与效益影响。所谓“需求方缺陷”是指，政府无法准备界定所购买服务的品质和数量；无法克服委托——代理关系中的信息不对称问题；政府购买会受到官僚政治的影响。在这种情况下，政府为了确保有效的竞争，不得不花费更多的时间和精力对市场进行调控。比如，对某省扶贫试点项目的研究表明，政府对该购买项目的关注并不在于项目效益，而是对“象征意义的追求远胜于试点工作的实践”，购买不是一种政策工具，而是一项“政治任务”。政府事实上并不关心购买项目所产生的实际经济社会效益，因而也疏于合同管理和评估。对非政府组织而言，情况也不见乐观，在江西扶贫试点项目中，大多数组织只想“抓住‘第一次’的影响，借此机会推广我们组织的理念”，有效推进扶贫工作的考虑只是其次，正因此，在项目开展过程中，社会组织并没有表现出将事情做得最好的干劲，其表现也差强人意。在这种情况下，政府为了确保有效的竞争，不得不花费更多的时间和精力对其监管和调控。更为重要的是，这种准市场的公共服务供给模式使得政府的监管责任明显增加。一方面，政府有责任将政府购买公共服务建立在公平、公开的竞争性购买程序之上。这就需要政府在公共服务购买合同的整个运行过程发挥监管责任，主要包括进入监管、价格监管、质量监管、退出监管等。而另一方面，作为公共服务供给的委托人，政府固然可以依赖市场机制，以最低的价格生产出较高质量的公共服务。但是，市场并不是万能的，竞争也往往不充分，尤其在我国社会组织发育不充分的背景下，这种市场竞争机制的缺陷更加明显，因此，政府必须对市场实行强有力的监管。

四、具体责任：提高对购买过程的管理能力，成为“精明的买主”

让市场在资源配置中发挥决定性的作用，这就意味着政府管理也必须作相应变革，对变革过程的驾驭和管理至关重要。同时，市场化并不是政府责任的“卸载”，政府成为“精明买主”的能力对政府购买公共服务同等重要。近年来，我国内地部分城市公交市场化改革出现不少失败与回潮的案例，究其原因主要是政府对市场化改革过程驾驭能力的缺乏和对购买过程管理能力的不足。政府往往犯简单化的错误：采取“责任卸载”和承包出去了事的简单办法而疏于管理；而当市场化出现问题时则又简单接管回归政府垄断。公共服务的市场化不仅没有起到其特有的作用，还因政府的管理能力不足而遭到否定。

事实上，在政府购买公共服务中，政府扮演着多重角色：公共物品和服务需求的确认者、精明的购买者、对所购物品和服务有经验的检查者和评估者、谨慎的支出者等。每一种角色都对政府的合同管理能力提出了要求。比如，在购买公共服务中，政府必须引导服务承包商进行自我管理，为外包合同及购买过程的管理建立预算等。此外，作为公共服务承接者的社会组织，他们本身缺乏提供公共服务的责任和提高公共服务质量的动力。在这种情况下，在提高合同管理能力的基础上成为一名“精明买主”是政府在购买公共服务中的具体责任，因为政府作为委托者，能否对购买过程进行有效管理，成为精明的买主将直接影响广大公民的公共服务需求能否被满足、公共利益能否实现。

政府购买公共服务作为公共服务市场化中一种具体的制度安排，是政府治理中的一个基本理念和战略。从未来发展趋向看，在各级政府的职能体系结构中，公共服务将占有越来越大的比重。在购买公共服务过程中，各级政府要明晰公共服务供给者的角色定位，履行公共服务提供者和监督者的职能，对政府购买全过程进行有效管理，为公共服务市场化改革创造有利条件。

（责任编辑 张 敏）