上海自贸区知识产权综合执法体系的构建

○孟小龙

中国（上海）自由贸易试验区揭牌后，各大银行相继在自贸区开设分行，2013年12月25日，为了更好适应上海自贸区建立后各类业务的快速发展，上海市质量技术监督局成立自贸试验区分局。12月27日，上海海关成立了“上海外高桥保税区海关缉私分局”和“上海浦江海关缉私分局”。由此可见，知识产权的执法也可以采取在自贸区设立分局的执法模式。这种模式即我们通常所说的“多头执法”。现实中的“多头执法”造成了各执法部门间相互扯皮推诿，导致行政执法效率低下。本文结合当下自由贸易试验区的改革，在自贸区内重构执法方式，以进一步促进自贸区的行政体制改革，提高行政执法效率。

一、自贸区知识产权综合执法体系重构的具体内涵

1.自贸区综合执法体系重构内涵

从学理上讲，知识产权执法有狭义与广义之分。狭义知识产权执法仅指知识产权行政执法。广义知识产权执法除包括知识产权行政执法外，还包括知识产权司法审判。本文所构建的自贸区知识产权执法仅指狭义上的知识产权执法。

所谓自贸区知识产权综合执法，即是在自由贸易试验区内，由一个行政机关或法律法规授权的组织或者依法授权的组织，依据一定的法律程序综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。我们可以将此综合执法机构称作为“自贸区综合执法局”。它的执法权限范围只限于区内，即只对区内的知识产权侵权进行执法。综合执法局是将商标局、专利局和版权局机构的执法权限进行整合。性质上，自贸区综合执法局不同于过去的联合执法、联合执行等执法方式，而是一个具有法律人格的执法主体，能够以自己名义进行行政执法活动，并独立承担责任。

2.自贸区综合执法体系重构原则

行政综合执法体系重构的过程中应坚持以下原则：一是创新性原则。自贸区作为改革的试验田，在规章制度方面不同于其他区域。在具体制度的建构中应体现出创造性，必要时甚至可以突破法律的规定。二是效率经济原则。效率经济原则在自贸试验区尤为关键。自贸区内行政执法效能的提升，有利于吸引国内外企业的投资和进驻生产经营，从而推动自贸区的改革更好地发展。三是程序正当原则。在注重效率经济的同时，应强调程序正当原则。尽管自贸区综合执法局的设立突破了现有法律的规定，但仍必须按照法定的权限和程序进行工作。四是接受监督原则。综合执法局的建立应接受监督，缺乏监督的后果只能导致执法的混乱和低效。

3.自贸区综合执法体系的设立模式

关于综合执法体系的设立模式构想，大致可以分为两种：一种是决定型模式，即综合执法局的设立由国务院或被授权的省级人民政府决定；另一种是法规授权型模式，即由被法律、法规或地方性法规授权的行政机关决定。

相比较这两种设立模式，由上海市人大授权设立自贸区综合执法局更合适一些。第一，尽管单从效力上看，上海市人大立法授权不及法律、行政法规或规章，甚至会与法律、行政法规和部门规章的现有规定发生冲突，但自贸区作为改革的试验田，其宗旨就是要改变并完善现有行政体制，创新政府职能，因此由上海市人大授权设立综合执法局，可以不受上位法的限制，使新型行政法执法体制改革得以实现。第二、由国务院依职权决定设立，在程序上较为复杂，不符合自贸区高效能、程序便利的要求。

4.自贸区综合执法体系的机构设置

自贸区综合执法局机构设置的适当与否，将决定着执法效果的好与坏。综合执法局在机构设置中，应把效率作为衡量标准。机构层级方面，应减少层级，不宜有较多中间环节，做到机构精干；机构的职能分配方面，同一职能不能在多个或多层机构重复设置，不同层级的机构要行使不同层次的职能，同一层级的机构行使的职能不宜交叉。

机构人员编制方面，有两种思路：一种是从商标、专利、版权局各专门管理机关选派人员组成；再一种是由重新选用执法人员组成。显然，新设综合执法局与新选执法人员，能有效缓解原有执法体制下“多头执法”的矛盾，但带来的问题却是增加了机构人员的编制。分析比较，第一种思路能够解决人员编制增多问题。但结合自贸区综合执法局设立的宗旨来看，第一种思路不便于相对方权益的更好实现。由各专门机关选派人员组成，实质是各专门机关和综合执法局共同使用相同的人员班子，后果是综合执法人员既要忙这头，又要顾那头，导致行政执法效能的降低。因此，在机构设置的人员编制上，应通过公开选取的方式，重新组织执法人员，以便更好实现保护权利人权益。

5.自贸区综合执法体系的职能范围

自贸区行政综合执法是一个系统工程，在制度设计的过程中应明确它的职能范围。所以，自贸区综合执法局的职能范围应包括行政裁决权、行政调解权和行政查处这三部分。其中，行政裁决和行政调解主要是针对行政相对人之间的争端与纠纷，通过综合执法的方式及时高效地解决社会矛盾，维护和谐稳定的社会秩序与诚实守信的市场秩序。行政查处职能是自贸区综合执法局最为重要的职能。它主要侧重于执法局对侵犯知识产权行为的查处。至于综合执法局是否能够享有针对侵权行为人的行政拘留权，笔者以为从行政法理论上看，限制人身自由的执法权只能由公安机关行使，因此综合执法局不应享有行政拘留权。

二、自贸区综合执法体系重构的理论基础论证

1.自贸区综合执法体系与国际知识产权执法制度接轨

据有关方面对国际上86个国家和地区的知识产权机构设置情况的统计，1997年70%以上的国家和地区采取专利和商标集中管理的模式；23%的国家和地区采取专利、商标和版权集中管理；只有极少数国家采取三家分散管理模式。可见，知识产权综合执法局的建立符合国际化趋势。此外，自贸区综合执法体系的构建也契合了自由贸易试验区的发展。自贸区的建立意在培育我国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间。

2.自贸区综合执法体系的法理基础

综合执法局的设立，其中的法理更多是行政效率对行政执法的促进作用。一直以来，在我国行政执法中，效率原则对行政执法的影响总是被忽视，这与人们的效率意识没能树立起来也有很大的关系。所谓的效率原则，是指在依法行政原则的前提下，行政机关对社会实行组织和管理的过程中，以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，取得最大的执法效益。行政综合执法机关的权力行使过程有着自己的特殊性，其主要体现在即时性上。即对一些行政事态必须立即进行处置，而不能够有所延误。如果处理不及时，一则影响群众情绪，二则有可能激发矛盾。因此高效的行政效率是行政执法的内在要求。

三、自贸区综合执法体系执行程序的相关制度设计

1.自贸区综合执法局的执法手段种类

综合执法局的执法手段与其职权范围存在一定的重合之处。上文所构建的综合执法局的职权有行政裁决、行政调解和行政查处。相应地，对知识产权侵权行为，自贸区综合执法局可以采取的执法措施包括：行政确认、行政立法、行政裁决、行政调解、行政查处、行政复议、行政处分等方式。当然，自贸区综合执法局作为行政体制改革、便利服务行政相对人改革的试验点，在强调执法手段的同时，也应多采用行政指导、行政合同、行政救助、行政奖励等“柔性”的执法方式，少用“刚性”的执法手段执法，在执法活动中多些服务和协商，少些管理和强制，以便当事人更容易接受监督，配合管理。

2.自贸区综合执法体系的执法程序制度

综合执法体系的构建离不开程序制度。执法的程序不仅仅是一种形式，必要的程序是法律内容得以落实的保证，严格科学的程序是行政执法质量提高的手段。因此，重点应从以下方面引入相配套的执法程序制度。

首先，引入知识产权执法听证制度。自贸区综合执法局在作出行政决定前，应组织行政相对人及其代理人参加听证会，行政相对人可对之提出不同意见，双方可以进行辩论、对质。知识产权执法听证程序调动了执法局和行政相对人的主动性与自觉性，在深层次上促进了行政效率的提高。

其次，引入执法信息公开制度。自贸区综合执法局应通过定期发布官方信息来提供信息服务，指导人们作出正确的行为选择，以增加知识产权收益和减少合法权益侵害，从而促进知识产权事业的健康顺利发展。

3.自贸区综合执法体系监督机制建立

行政执法如果缺乏有效监督，必然会造成执法权的滥用。由此可见，行政执法监督制度的建设才是根本性的。监督的主体应包括以下几个方面：第一，上海市人大的监督。自贸区综合执法局是上海市人大通过立法的方式授权建立的，因此可以由上海市人大监督。第二，综合执法局作为一个独立的行政机构，具有独立的行政主体地位，应受上海市政府的领导和监督。第三，司法监督。主要形式表现为司法审查，司法审查目的在于限制行政自由裁量权，通过司法审查可以监督行政主管机关的执法行为，防止行政机关滥用权力。第四，内部监督。要建立健全内部监督机制，使之经常化、制度化、规范化。应该聘请社会监督员，广泛听取群众的意见和建议，保证督促检查到位。

四、自贸区综合执法体系构建应注意的问题

第一、厘清自贸区综合执法局与商标、专利、版权局的职权范围。由于自贸试验区综合执法局是行政权力的重新配置，即商标、专利和版权局执法权力的让与。而商标、专利、版权局机构和人员队伍仍然存在，在这种状态下，执法过程中极有可能出现自贸区综合执法局的职权与商标、专利和版权局职权交叉、重叠的现象。在知识产权的行政保护中，分行政管理和行政执法两种方式。所谓“知识产权行政管理”，是指知识产权行政管理机关和取得相应行政授权的组织，依据知识产权法律规范管理国家有关知识产权的事务，为公民和社会提供知识产权法律服务的行为。那么，自贸区综合执法局是否能够享有行政管理权呢？墨西哥知识产权行政机关便享有行政管理职权。但笔者认为，综合执法局应只受让各专门管理机关执法权，不包括行政管理这部分。行政管理权仍然由原各专门管理机关行使，如商标注册、版权登记等。反过来，原行政管理部门在转让了执法权后，是否完全不享有执法权，笔者认为不应过于绝对化。自贸区综合执法局设立的初衷是为了提高行政执法效率，如果原行政管理部门完全不享有执法职权，可能会不利于执法的效能。比如赋予原管理部门现场查处权可以提高执法效能。但其职权的行使应受到严格的控制。

第二、厘清自贸区综合执法局与商标、专利、版权局机构的执法效力。明确了综合执法局与各专门管理部门的职权范围，综合执法局与各知识产权保护部门的执法效力的区分便成为紧接着的问题。自贸区综合执法局的执法效力应具有高度的权威性，高于商标、专利及版权局机构执法效力。理由如下：一、行政综合执法由于其执法主体必须通过特别程序认可，其在主体地位高于普通的执法机关。二、综合执法机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示。同时，笔者认为，应建立行政综合执法局权力优先制度。即指在综合执法局的权力行使与普通管理机关权力行使发生冲突时，应推定综合执法局的权力大于其他机关的权力。这也是自贸区综合执法局权威性的一种体现。

（责任编辑 张 敏）