党代会代表提案制的生成逻辑

○齐忠成

党代会代表提案制是中国共产党推进党内民主的一项重要制度创新。党的十六大以来，围绕着党代表作用有效发挥和实现党内决策民主化、科学化，各级党委和党代会开始了积极的探索和尝试。其中，党代表任期制和稍后试点的党代会常任制就是这些探索和尝试的重要成果。党代表作用的有效发挥不是随机、随意的，需要通过制度化和规范化的渠道加以规制和明确。正是在这一背景下，党代会代表提案制度应运而生。研究党代会代表提案制度首先必须从本质上界定其基本内涵，从理论上探究其基本依据，从整体上阐述其价值意蕴。本文将以此为顺序，对党代表提案制的生成逻辑加以探讨。

一、党代会代表提案制的基本内涵

基本内涵的界定是分析研究任何问题的逻辑起点，研究党代会代表提案制度也不例外，需要首先从科学定义其基本内涵入手，从本质上说明党代会代表提案制度究竟是一种什么制度形式。

1.定义党代会代表提案制需要把握的核心与要素

科学的定义需要建立在深刻把握研究对象的核心和组成要素的基础上。本文认为，党代会代表提案制是党代表在任期内充分发挥党内最高权力机关组成部分作用的制度化参与渠道，它的本质与核心是制度化，即规范化地维护任期内党代表职权和积极作用的有效发挥，完善党代表行权保障制度机制。在构成要素方面，我们知道，人大议案提交（政协提案）制度通常由人大代表（政协委员）、人大（政协）会议、组织架构、操作流程和规则秩序等要素组成。同样，党代会代表提案制度的构成也应该包括党代表、党代会、组织架构、操作流程和规则等要素。所不同的是，基于党代表任期制的推行、乡镇党代会年会制的试行以及县（市、区）党代会常任制试点的深化等原因，党代会代表提案制又不同于人大议案提交制度、政协委员提案制度。其中，一个明显的区分是，党代表的提案权利不仅限于党代会召开期间，而是涵盖了其作为党代表的整个任期内。就这个意义而言，党代表在党代会闭会期间仍然可以通过这一制度参与到党的工作中来。

2.党代表提案制的基本内涵

所谓的党代会代表提案制度，就是指为了进一步推进党内民主，实现党的决策制度化、规范化和程序化以及执政方式现代化，党代会代表在其任期内以书面形式提出属于本级党代会职权范围内的意见和建议的制度。这个定义的特点体现在两点。

第一，从结构上讲，作为十七大以来党代表行权保障制度的创新成果，提案制无疑属于党内民主制度体系中一项基础性的制度设计。其原因在于：党代会代表提案制度对于党内民主制度体系的制度化、规范化意义。正是因为有了党代会代表提案制度，体系内的诸如党代表提议和重大决策征求党代表意见制度、党代表联系党员群众制度、党代表参加重要干部推荐和民主评议制度、党代表询问和质询等制度才得以有机建构，党内民主制度体系的整个逻辑链条才得以闭合，这是中国共产党正确把握执政规律、力求实现执政方式现代化的具体体现。

第二，从功能上讲，党代会代表提案制度既是党代表与党员之间加强联系的桥梁，也是党代表参与党内事务管理、发展党内民主和保障科学民主依法执政的重要方式和途径。对于各级党代表而言，提案权既是一项充分显示党代表主体性的神圣权利，也是一份不容推卸的责任和义务。也就是说，党代会代表提案制度从权利运行机制方面保证了党内民主的制度化、规范化和程序化。

此外，准确理解党代表提案制内涵，还需要明确三个方面的问题。

首先，要明确党代会代表提案制度与党代表任期制、党代会常任制之间的关系。三者都属于党内民主制度体系构建过程中的重要尝试，但提案制与另外两种制度既有联系又有区别。根据2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》中的相关规定和党的十八大报告中的相关论述可以看出，党代会代表提案制度本质上属于党代表行权保障制度的一种，本质上是党代表任期制的延伸和发展，目的是要保障任期内党代表作用的有效发挥。而党代表提案制作为一项历史形成的制度，与党代表任期制、党代会常任制两者的区别或可做这样的界定，即它实际上是包含了任期制和非任期制两种党代表提案制形式，也包含了实行党代会常任制的党代会代表提案制度和不实行党代会常任制的党代表提案制两种情况。在党代会常任制逐渐成为党内民主发展必然趋势的前提下，党代表提案制实际上也可以界定为常任制的延伸和发展。

其次，要明确党代会代表提案制度与人大议案提交办理制度、政协提案制度的之间的关系。因为与人大议案提交办理制度、政协提案制度分属不同的政治实践领域，党代会代表的提案和政协委员的提案以及人大代表的议案自然是不同的。所以，党代表提案制与它们的关系更多体现在区别上。应该说，三者是各有侧重的。人代会代表的议案主要是围绕国家治理中的一些重大问题，特别是有关民生、社会、经济、文化等各方面事务进行的；政协委员的提案主要是从政治协商、民主参与这样一种视角对国家经济社会发展中的重大问题在深入调研基础上提出建议；而党代表的提案主要是围绕党的路线方针政策、发展战略、党内政治生活和党的思想组织作风建设等自身建设重大问题展开的，与“两会”中代表委员的议案提案不同，党代会代表的提案应该更聚焦，更具前瞻性和宏观性。

第三，要把握不同级别的党代会代表提案制的差别。中央、地方和基层三级党代表的功能是不同的。以乡镇和县这两级为例，因为都属基层级（乡镇一级还不设政协），党代表置身于与人民群众和广大普通党员之中，其提案和人大代表的议案基本上都是社会民生问题，区别不大，其作用的发挥也主要是加强党和政府民众的联系。但区县一级往上，尤其是省市一级党代表的提案则应更多专注于政治、经济、文化、社会和生态等重大领域的战略议题，更多专注于“党的领导和党的建设”。

二、党代会代表提案制的理论依据

党代会代表提案制的实行，体现了对党代表主体地位和权利的尊重和保障，是党内民主的生动实践。探究其理论依据，主要是从代议制民主、党的建设科学化、党的执政方式现代化同党代会代表提案制间的辩证关系中加以把握。

1.党代表提案制是代议制民主在中国共产党党内的生动实践

按照罗伯特·达尔的观点，“在一个民主单位中，公民人数越多，公民对政府的决策的直接参与就越少，他们也就有必要把权力委托给别人”，这构成了有关代议制民主理论的经典论述。自古希腊城邦民主的初步实践以来，随着生产力的不断发展和提高，代议制民主成为人类政治生活发展的必然走向。随着民主理论的不断完善和民主实践的发展，提议提案制度逐渐成为代议制民主中有效的议事制度。实行党代会代表提案制，说明中国共产党“在自身发展过程中，不但从民主政治中吸收了民主的内容，而且吸收了代表制的形式”，将具有决策民主、管理科学和程序合法优势的代议制民主形式制度化地引入党内，以克服党内人员众多、居住分散和层级繁杂所带来的沟通不畅、权力异化以致民主失效等问题，为实现执政党内部有效整合和内聚力的不断增强奠定制度基础。简言之，实行党代会代表提案制是代议制民主在中国共产党党内的生动实践，它实现了代议制民主的优势与中国共产党高度组织化纪律化特点的有机统一，便于发挥党内制度创新的正效应。

2.党代表提案制是马克思主义政党民主建党原则的具体体现

政党是现代民主政治发展的结果，马克思、恩格斯在构建科学社会主义学说和创建第一个工人阶级政党——共产主义者同盟时，就将民主原则作为根本的组织原则确立下来，明确了“代表大会是全盟的立法机关”和“最高权力机关”，“代表大会于每年8月举行。遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”。同盟第一次代表大会闭幕时，大会给盟员发出的通告信中提到“大会没有任何争议就一致认为：必须重复召开在这里首次召开的代表大会，定期地召开这样的代表大会，并且在保留各支部批准权的条件下把同盟的全部立法权移交给代表大会”。这一组织原则的核心精神在于，党组织的权力中心不在少数领导人之手，而在党内民主选举产生的代表机关。在党代表大会和党代表会议上，党代表通过不同形式表达党员意愿和诉求，这种党内代议制组织形式，既是现代民主政治发展的必然产物，也是党内民主的主要形式。作为马克思列宁主义与中国工人运动相结合产物的中国共产党，从一开始就继承了这一政治基因，尽管党内民主发展不是一帆风顺，但从总体趋势来看，不断完善党的代表大会制度，积极发展党内民主，是中国共产党推进党的建设的核心理念。近年来试行的党代会常任制、实行的党代表任期制和党代表提案制等都根植在这样的逻辑基础之上。

3.党代表提案制是提高党的建设科学化水平的题中之义

提高党的建设科学化水平和发扬党内民主是建设马克思主义执政党的共同要求。“提高党的建设科学化水平，要求党内民主建设必须遵循政党发展规律为前提，形成党内民主的科学理念，改进党内民主的科学方法，将党内民主纳入制度化的轨道。”党内民主制度创新是增强党的创造活力的根本保障，而党代会代表提案制的实行，正是以遵循制度化、常态化等执政党执政规律为前提的。可见，将党内民主的发展制度化和规范化，是理念创新和制度创新在党内民主建设方面的具体表现。因此，党代会代表提案制的提出和在全国层面的推行，实际上是党内民主科学理念、科学方法的具体运用，把握了马克思主义执政党建设的基本逻辑和内在规律，体现了提高党的建设科学化水平的内在要求。

4.党代表提案制是实现执政方式现代化的必然选择

长期以来，党代表的主要作用就是党代会召开期间审议报告和参与选举，这已然成为制度惯性，造成了多数党代表对于自身代表角色的认同错误。实际上，基于路径依赖的党代表多数把参会当成了一种荣誉的象征，基本上是“会上举举手，会后撒腿走”，下情上传和议党参政的作用并未有效发挥。其实，作为党员中的先进分子，党代表多数来自社会工作的第一线，治党理政的最前沿，了解基层情况，对存在的问题思考较为全面，对矛盾的症结理解较为深刻，对决策的研究见解较为独到。党代会代表提案制的提出和实行，其实就是要解决民主执政、依法执政和科学执政的问题，实现执政方式的现代化。虽然就制度本身而言，党代表提案制仅仅是党内民主制度体系中的一环，但从党代表作用发挥常态化、长效化和机制化的重要意义来说，党代表提案制是党深刻把握执政规律、实现执政方式现代化的必然选择。

三、党代会代表提案制的重要意义

十六届四中全会以来，党代会代表提案制度逐渐被学界和实践部门所关注和研究，并作为党内民主的重要组成部分写入党的十八大报告。以中央和地方各级党代会为主要平台将党代表提案制逐步推开为新的起点，可以预见，党代表提案制会作为党内行权规范化常态化的制度化载体，其重要意义必须更加凸显。

首先，有利于维护党员的主体地位和民主权利，推进党内民主。维护党员主体地位和民主权利是发展党内民主的本质要求。作为党代会代表任期制和常任制的延伸和发展，党代表提案制决定了代表们的工作不再仅是投票、画圈和鼓掌，还需要深入基层广泛接触党员群众，在调查研究之后提出提案，进一步提高党员对党内事务的参与度。许多党员群众的意见经由党代表的提案被各级党委吸收采纳，能够进一步增强党代表参与党内事务的主动性。此外，一些党代表在参与民主推荐和选举过程中珍惜民主权利、审慎投票的意识逐渐增强，这在很大程度上规避了党员权利虚置的情况出现，提高了党内民主的质量。

其次，有助于完善党内民主决策机制，为实现党的领导方式和执政方式的转变做出有益尝试。调查研究历来是党的优良传统和正确决策的基础。通过实行党代会代表提案制，党代表更加倾向于深入群众、深入基层、倾听民声、了解民意，并以提案的方式如实反映热点难点问题，当好党员群众政治意愿和利益诉求的代言人，从而不断提高党委决策科学化水平。同时，提案制的实行又能够充分发挥党代会代表的作用，真正把广大党员的知情权、参与权、监督权落到实处。各级党组织应广泛听取党代表的意见建议，在对提案进行比较辨别的基础上，吸收其可取之处，按照集体领导、民主集中、个别酝酿和会议决定的原则决定重大事项，这实际上是通过发扬民主为各级党代会、党委的决策提供了最最真实的决策信息，从而推进了决策的制度化、规范化和程序化。

第三，有利于维护党的集中统一，巩固党的民主集中制。党内民主是党的生命，集中统一是党坚强有力的根本保证。如果没有民主，集中统一就会失去赖以生存的基础，党也就会因此而失去生机和活力；如果没有集中统一，民主就会失去方向和动力，党也就会因为无法形成统一意志而走向无序和分裂。实行党代会代表提案制，有利于充分反映党员群众意见，凝聚智慧，达成党内新共识，使全党同志始终在思想上政治上和行动上与党中央保持高度一致，党的民主集中制得以更好地巩固。

第四，有助于密切党群关系，增强党组织的公信力和号召力。党代表作为各级党组织最高权力的组成部分，实际上是联系党员群众的桥梁和纽带，他们代表广大党员群众参与和监督党内事务。如果各级党组织能够借助党代表提案制这个平台建立起“党组织——党代表——党员——群众”四级党群联系网络，以开放的心态广纳民意、广聚民智，想党员群众之所想，忧党员群众之所忧，将党员群众的所思所想所忧第一时间集中到各级党委，那么各级党组织与党员群众之间的关系将会更加密切和融洽，党组织的公信力和号召力也会得以增强和提高。

（责任编辑 张 敏）