论英国政府信息公开制度以及对我国的启示

彭俊剑

政府信息公开制度是衡量现代国家民主的一个重要标志，是政治国家在形成、发展和成熟的过程中必须建立和完善的一种制度。比较世界范围内的资产阶级国家信息公开的发展，英国的起步是比较晚的，在20世纪末才逐步得到完善。由于历史传统的原因，长期对生活的各个方面都实行的是保密制度，带有浓厚的神秘色彩的英国，随着宪政制度的不断完善和公民参与意识的增强，信息公开的立法也不断地完善，结合国际优秀立法经验，形成了一套具有自己本国特色的信息公开制度。

一、英国政府信息公开制度的演变

由于英国在早期实行的是君主至上的专制君主制，君主在全国享有崇高的地位，实行等级森严的贵族统治，平民和贵族有严格的等级划分，君主（包括贵族）的隐私是完全保密的。《政务保密法》于1988年颁布了，随之而来的是《公务员保密法》，通过立法把它确定为一种基本制度。君主变成虚设是在英国资产阶级革命后，议会成为新的最高国家统治机关（虽然近年来议会的权力不断地受到来自《人权法》《欧盟法》的限制，但是总体来说仍然享有很大权力），人民主权的观念、平等的观念、法治的观念等宪政理念逐渐深入人心，政体的改变也开始揭开英国历史新的一页，人人都可以参与并分享国家的信息。政府和公民之间不再是压迫与服从的关系，而转变为服务与监督的关系。总体来说，英国的政府信息公开制度的演变可以分为四个阶段：启蒙发展的阶段、初创起步的阶段、迅速推进的阶段、全面立法的阶段。

1.启蒙发展阶段。英国强硬的保密制度从它诞生的时候就为它的死亡埋下了伏笔，它不仅引起了国内舆论的强烈不满，也与国际民主政治的发展趋势相违背。于是，英国政府就发布了一封文件，主张改变国家秘密的领域，废除《公务员保密法》的第二部分的内容。这一时期主要起到一个基础和思想启蒙的作用，为后来的信息公开做一些准备工作。

2.初创起步的阶段。1982年，“部长管理信息系统”在英国政府部分得到推广，这是信息公开的第一次实践，但并没有为立法提供翔实的依据。随后，英国颁布实施了个人资料获得法案、医疗报告获得法案等法律法规。1989年，通过对《公务员保密法》的再次修订，再次缩小了国家秘密的范围。“信息保密的依据是披露该信息可能产生损害”还被纳入新修订的《公务员保密法》，无形中扩大了信息公开领域。从而向政府信息公开立法迈了一大步。

3.迅速推进阶段。1991年，英国政府颁布《公民宪章》，此项法律涉及众多政府信息公开的事项，例如扩大公民参与的程度、提高公民参与的质量等。1994年，《获得政府信息使用守则》也相继颁布，它是后来的信息公开法的重要基础，它把政府信息哪些应该被公开表明清楚。1997年，英国政府出版的《你的知情权》，把信息公开的领域逐渐扩大。同年，英国政府还将《信息公开法》列为下一年的重要立法目标。

4.全面立法阶段。1997年，电子政务的旋风席卷英国，并在后来的几年分布颁布实行。后来又连续不断的制定细化的规则，对《信息自由法》进行补充，这样英国实际是就形成了以《信息公开法》为核心的政府信息公开制度，实现对政府的全面而有效的监督。

二、英国《信息公开法》的主要内容

1.信息公开的范围。首先，这部法里所指的信息是指以任何形式记录的信息，都可以要求公开。公开是原则，不公开是例外。这里的例外只是基于两个方面的情形考虑，第一是公共利益，第二个是第三方的利益，即信息公开不能损害第三方的利益和公共利益。例外信息又可以分为“绝对例外”和“有条件例外”，政府及其公共机构对于绝对例外的信息没有回答的义务，一般不需要经过任何评估，这类信息一共规定了8类，例如国家安全信息、司法侦查和与诉讼有关的信息。对于条件的例外的信息，一般需要经过相对人的申请，经过有关部门的评估，当认为其公开之公益大于其不公开之公益的时候，就可以公开，这类信息一共有17类。总体来说，《信息公开法》所规定的信息公开的范围采取了一种原则加例外的列举式的方式。这种方式的好处在于不公开的信息一目了然，让公民可以很好地理解法律条文，很好的实现信息沟通。但是随着社会的发展，如果出现了新的例外情况，列举的这25项显然是没法包含所有的情况，毕竟法律时有滞后性的，到时候必须通过判例或者立法加以完善和补充。其次，因为英国是君主立宪政体，所以其不公开的内容中有关于王室的信息，这在世界范围内，是非常独特的，这是资产阶级革命不彻底体表现，保留了王室在形式上的保密与尊严。

2.信息公开的途径。一般来说，划分为主动和被动。所谓主动公开，行政相对人不需要向有关单位去提交申请，政府和有关部门自己拟定有关信息披露的计划，接受群众的监督，并可以复制等二次输出的手段。当然，有些特殊的政府信息不会列入计划，有时需要用书面的方式去申请。对于口头申请，政府部门可以拒绝。如果政府在收到申请之后20天内未公开，要说明不公开的理由。程序之间连接比较严密，对规制政府机关的行为起到很大的积极作用，防止政府机关消极的不作为和明确的拒绝后留下的公民权利救济的问题。

3.信息公开的救济。《信息公开法》规定：如果政府部门拒绝公众的信息公开申请，该申请人可以寻求法律援助，援助途径包括信息专员、信息裁判所、法院等。当公民的知情权遭到侵犯的时候，寻求救济的方式是多种多样的，而且对具体的程序规定也是非常详细。

4.信息公开的管理制度。在英国，国务大臣、上院议长和信息专员三个机构共同行使对信息公开的管理权。信息专员不是一个人，是一个特殊的机构，其工资由下议院决定，监督《信息公开法》的实行是其主要的职责，方式有受理申诉、提出建议等。

三、英国信息公开制度的特点

1.重视立法。英国是不成文立法国家。但是，英国作为欧盟的一员，对于欧盟的法律，而专门制定了《数据保护法》和《信息公开法》等相关配套的法律细则，无论是它主动改变还是被动改变，至少从结果上看，对于信息保护的力度是相当大的，不仅吸收了成功立法国家的经验，更多地利用本国固有的资源进行立法，更加适应了英国的社会发展需要。

2.社会参与程度高。英国政府很好地带动了全社会一起去践行信息公开制度，如果仅仅靠政府部门去推行实施，并不能很好地进行下去，只有社会中的各个团体、各个阶层和公民有信息公开的需求，才能真正达到信息公开的目的。从近几年受理的信息公开申请来看，申请信息公开的团体，特别是新闻媒体占了很大比例，说明英国的信息公开社会参与程度很高。

3.立足本国国情创新许多制度。因为英国的信息公开制度发展比较晚而且缓慢，所以有充足的时间来借鉴他国优秀的立法方式，进行适当的“扬弃”。相对于其他国家，英国的信息公开更加详细周密，比如在政府信息收费的问题上，美国采取的是“免费和低收费模式”，瑞典、奥地利等欧洲国家实行的是“边际成本收费模式”，而英国采取的是“成本收回模式”。

4.体制健全。政府部门之间、政府与议会之间、政府与公民之间，《信息公开法》都明确界定他们之间的职责与关系，而且每个部门之间职权的功能衔接特别密切，真正做到全方位一体化去落实信息公开制度。

四、对我国政府信息公开制度的启示

目前我国已经实行了比较完善的信息公开制度，特别是在2007年制定了《政府信息公开条例》，改变了我国以前公开主体范围狭窄、方式手段单一、程序混乱等问题，至少从立法层面上做到真正有法可依，切实保证和落实公民的知情权、监督权。英国政府信息公开制度虽然起步晚，但是在公开的各种程序、范围等还有一些特色的制度值得学习和借鉴。

第一、英国政府公开的范围，从原则上采取公开为原则，不公开为例外，而且关于不例外的情形又分为绝对不公开和相对不公开，并且列举了25种类型，采取一种列举式加概括式的方式，使得立法有很强的预测性和前瞻性,使公民可以很清楚地了解哪些不能公开，节省了社会资源，具有比较强的明确性。而我国《政府信息公开条例》虽然在原则上也采取了相同的方式，但是并没有对不公开的信息采取一些列举。即第十四条第四款：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”具有极大的不确定性，需要各级省市级单位通过实施细节加以确定和明确，或者在行政复议或者诉讼中由上一级和法官加以阐明。

第二、注重法规之间的协调。在《信息公开法》颁布之前，《数据保护法》《公共信息法》等“旧法”已经实施了一段时间，在它出台以后，这些法律并没有必然的失效，而是通过修正、补充等手段，把许多这样的法律法规纳入“新法”的轨道来。这样，既节省了很多的立法资源，而且使各种法律法规保持紧密的衔接，据统计，自从2000年《信息公开法》颁布和实施以来，有很多法律法规得到完善，保证了法律体系的统一性。

第三、改变把信息公开当作是政府职责的基本理念。英国制定此部法律主要还是从当公民的知情权受到侵害的时候，政府提供救济的角度来理解的。毕竟在西方的历史上，公民对于争取权利的斗争从来没有停止过步伐，一旦政府无法取得公民的信任或者遭受政府不利行政行为侵害的时候，对于受过几百年“天赋人权”思想熏陶的西方民众来说，一定会采取各种方式来保证自己的各种权利，否则就会用暴力推翻政府。具体在这里，民众更多的是对英国传统以来保密文化的反感和不信任，要充分维护自己的知情权、参与权和监督权。而在我国，把政府信息公开当作是政府的一项基本的职责已经深入群众的心里，较中国传统以来绝对服从权力的民众来说已经是一种巨大的进步，可是这仍然不够，一定要从权利和监督的角度去理解。

第四、关于收费的问题。在英国，采取的是“成本收回模式”，在这里，更多的是从经济学角度去分析信息资源的用途和功能，他们可能认为信息是流通的，信息的互换可以产生更大的社会效应，不同的信息对于不同的人有不同的需求，如何使信息产生最大的价值？这会产生一个边际成本的问题。信息经过加工服务会产生更大的经济效应。回到我国，《政府信息公开条例》第二十七条规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务的方式提供政府信息。”可以说，这一规定基本上是采取免费模式，除了一些程序上的费用。说到底，是信息资源最大化和政府职责之间关系的平衡与妥协，如何寻找一个最优平衡点是关键。

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