试析政策终结过程的参与者

曲纵翔

政治互动是公共政策过程中，多种复杂的利益、价值在特定的规则下互相影响、商讨而最终达成一致的行为过程。显然，在现代社会，仅作为政策过程中一个环节的政策终结，必然也是社会中多元化的价值和利益通过组织或个体代表的形式在民主政治程序下极力对其产生影响，使其符合自身期望的行为过程。

一、政策终结过程中的参与者

我们可利用身份色彩将它们划分为官方参与者和非官方参与者。官方参与者是国家法定的公共权力主体，代表着国家的权威，可称之为国家公共法权参与者。非官方参与者又可分为社会政治法权参与者和社会非法权参与者，它们与国家公共法权参与者的最大区别在于其没有权力对各项政策决定做出强制性的要求。

（一）国家公共法权参与者

国家公共法权参与者是指拥有国家法律规定的法权地位，在法律的授权下对政策终结过程做出强制性要求的机构或个人。一般而言，他们有着浓厚的官方色彩，可以理解为广义上的政府。在我国，立法、行政、司法机构及其负责人都可以是政策终结的公共法权型参与者。他们对滞留政策的本质有着较深刻的了解，对政策终结的标准、终结的程度、范围以及执行方案有着最终的决定权，故而在政策终结的过程中起着至关重要的作用。除了上述参与者之外，还包括许多表现不太显著的政府工作人员，例如一些立法、行政、司法机构以及中国共产党机关中的高级助手与秘书，在实际的政策终结过程中都可以被视为国家公共法权参与者。

（二）社会政治法权参与者

社会政治法权参与者是指具有国家法律的保护和认可，能够在一定程度上参与政策终结过程，但自身并不具有能对政策终结议程做出强制性决策的合法权利的社会行为主体。这类参与者在政策终结的过程中的作用往往是巨大的，甚至可能处于主导的地位。但社会政治法权参与者只能间接地对政策终结的提出、执行等过程产生影响，并没有如同国家公共法权参与者的法定权威，因此我们将其列为非官方的政策终结参与者。社会政治法权参与者主要有三类：政党、公众可见的利益集团、社会大众。我们这里所说的政党类社会政治法权参与者主要是指参政党。对于利益集团，它们代表着不同层次、不同群体成员的利益。通过影响政策终结的过程，以避免问题政策为其代表群体带来利益损失。如妇联、工会等。当然，这些都是具有一定官方色彩的社会团体。除了政党与利益集团，社会大众也是政策终结过程的重要参与者。一般而言，社会大众往往出于自身利益的考虑，通过游行、示威、信访等方式对政策提出要求。但需要注意的是，由于多数民众只能通过大众媒体获取政策相关信息，加之专业知识的限制，对问题政策的运行缺乏全面深刻的认识，容易受社会舆论的误导，故在政策终结过程中需加以重视。

（三）社会非法权参与者

我们将政策终结的社会非法权参与者分为三类：大众传媒、思想库、草根社会组织。作为社会非法权参与者的组织或个人，同样具有非官方的性质而不具备法定权威，其行为主旨本身并不是参与政策终结，但如有需要，则有能力对政策终结的进程造成强有力的影响。在现代民主国家里，传播媒介是大众表达自身思想、意愿，传播各种信息的重要工具。它主要利用对社会舆论的制造与传播，在舆论的控制与导向方面参与到政策终结的过程中。智库是跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，多负责公共政策研究与咨询的工作。除了组织意义上的智库，专家或学者等知识群体也可归为广义的智库范畴。草根社会组织不以营利为目的，代表了多种阶层、群体的利益，社会不断进步的现实下，这类组织在利益表达、政策监督、基层自治等方面的作用日益增强。[1]这些活动多数是与民众打交道，故能灵敏地反映公共政策是否过时、低效甚或无效，从而对政策终结议程提出接近民生的建议。

二、参与者的倾向性划分

（一）政策终结的推动者（政策终结联盟）

根据参与者的行动出发点，我们可将政策终结的推动者分为四种类型。

第一种是政策反对者。在他们看来，现行政策是不好的政策。这种政策的危害包括它固有的或其宣称的对于政策反对者所看重的社会生活的准则和价值的伤害，同时也侵害了他们关于社会、经济或更加以自我为中心考量的政治“利益”。第二种是政策经济者。这里的“经济”取节约、节俭之意。这些政策经济者推动政策终结过程的目的在于将政策资源从那些不重要的问题政策再分配到他们认为更重要的政策之上。也就是说，成本、效益是政策经济者决定政策是否应当被终结的根本准则。第三种是政策改革者。这类联盟成员多数具有改革的远大理想，在较强的改革使命感驱动下，即使政策终结不能为其带来收益，他们仍然对政策终结保有持久的热情。其政策终结的政策主张是建立在对现行政策的批判的基础之上的。他们把一项政策的终结看作采纳并实施一项替代性政策的必要前提，认为他们要求废止的政策妨碍政策的更新，实际上妨碍社会的发展和进步，团此有必要废止且代之以新的政策。同时，政策改革者认为现在的政策或者当初就是不公正的政策，或者现在已变成不公正的政策。因此，按照现实状况重新寻求替代方案是唯一正确的选择。[2]第四种是政策监控与评估者。政策监控者能够对政策问题的变化、政策效力的递减、社会倾向的转变、政策领域的溢出等方面做出及时的判断，从而考察现行政策是否具有缺陷。

（二）政策终结的阻碍者（反政策终结联盟）

针对政策终结的推动者，与其对立的阻碍者同样会结成反政策终结联盟，与政策终结联盟进行竞争，以此来巩固、维护自身在政策系统中的地位、拥有的政策资源以及获取的政策利益。政策终结的阻碍者可以分为以下几类。

第一种是政策受益者。一般而言，政策受益者对政策终结行为的反对意愿最为强烈。公共政策的制定与执行很大程度上意味着对社会资源的分配，从而产生了所谓的 “既得利益者”，这一群体能够直接或间接地从公共政策中获取利益。不论是政策的部分终结、完全终结、政策调整、政策替代等任何形式的政策变化都会给政策受益者带来利益上的波动。因此，他们往往是最先站起来反对政策终结的呼吁者，并且不易做出让步。第二种是政策推行者。那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现得尤为明显。政策制定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误。第三种是政策守旧者。政策守旧者对现有政策的认可度较高，认为既然政策被制定了出来，必然有其合理的地方。他们主张社会的稳定发展，反对政策终结带来的政策波动。这种守旧的心态可分为两种，“一是传统的追随者，他们可能对于破坏传统的任何行为都无法接受。一是安全感的追求者，他们对于新政策所带来的不确定感到害怕和恐惧”。[3]对于已经执行了较长时间的政策，它所带来的传统政策理念、规则等已经深入人心，相关系统均已适应了旧政策状态下的运作方式。然政策不论是部分还是完全终结，都意味着新一个政策过程的开始，新政策是否有效，是否符合民众意愿，是否会影响既得利益，这些不确定都使得政策守旧者不愿面对政策终结带来的种种风险。第四种是政策完美主义者。政策的完美主义者本身对于政策终结的目标政策并没有直接或间接的利益关系。我们将其划分至反政策终结联盟是因为该群体主张政策系统的进退应当保证所有相关者的利益不受损害，即便目标政策的终结能够为多数人增添利益，这种终结的行为也不能建立在牺牲少数人利益的基础上。在他们看来，带来利益损失的政策终结并非最佳选择，同时，除了经济效益，还有更多价值、责任值得政策系统去追求，经济效益不能作为评判政策效益的主要标准，由此，政策完美主义者往往与政策终结联盟中的政策评估者针锋相对。

（三）政策终结的中立者

顾名思义，政策终结的中立者是指那些对于目标政策是否应当被终结，怎样终结以及终结后可能产生的后果均没有较为明确的倾向性态度，这类参与者不会轻易加入任何政策联盟。这种中立状态往往只是暂时的，毕竟中立者也处于不断互动的政策系统中，难免与各种政策联盟接触，且政策终结的正反两方联盟必然会为这部分中间力量加入自己而积极主动进行游说。因此，中立者最终加入哪一方，对于政策终结朝着何处发展具有重要作用。

三、结语

总的看来，上述三大类政策终结的参与者有时以单一个体呈现，有时则表现为多个人，再或者以组织、机构的形式呈现，但不管怎样，参与者终归有自身的认知水平、价值观念以及偏好，从而代表着不同的政策主张，在政策终结过程中起着不同作用。同时，这三个类型的参与者之间并非界线分明，无法逾越。在不断的政治互动之中，不同类型的参与者也可以相互转化。尤其是个人身份和组织身份的转换。例如，某个国家公共法权组织的代表或责任人在某种程度上虽然代表了组织的意志，但作为个人表达对目标政策的意见时则表现为社会政治法权的参与者。再比如，作为社会政治法权参与者的利益集团，如重视从专业技术上对目标政策进行分析，进而提出政策终结相关建议，则也可将其作为社会非法权参与者的智库来看待。进一步来看，时代在变，政策问题、政策环境、政策资源均在不断变化，参与者对政策的看法也会随之改变，再加上政策终结中立者的可变性，那么对于政策终结参与者之间互相结成的正反两方面联盟，更非一成不变的了。

[1]曲纵翔.非公募基金会政治参与功能探析[J].北京社会科学，2013，2：72-73.

[2]Robert D.Behn.Termination:How the Massachusetts Department of Youth Services Closed the Public Training Schools.Duke University,Institute of Policy Sciences and Public Affairs,1975.Ch.1;Eugene Bardach.Policy Termination as a Political Process.Policy Sciences,1976(2)：126-127.

[3]范绍庆.论公共政策终结的行动者[J].岭南学刊,2012(1):35.