公共管理理论对行政管理的借鉴意义

陈继伟

陈继伟/河南黄淮学院社会管理系讲师，硕士(河南驻马店463000)。

我国的公共管理是随着改革开放和市场经济的发展而不断发展的，管理体制和管理方式出现了很大转变，需将市场化的管理模式应用到政府的公共事务管理中，转变政府职能，以适应市场经济发展需要，进一步提高行政管理水平。所以，我们应该加强对公共管理理论的研究，在明确公共管理和行政管理关系的基础上，寻求公共管理理论对行政管理工作的借鉴作用。

一、新公共管理理论内涵

我国的公共管理理论，是随着改革开放和市场经济体制改革的深入而不断发展起来的，主要体现在行政管理的改革方面，政府的职能发生了巨大转变，对社会事务的管理不仅牵涉政府，还牵涉非政府组织，很多原先由政府负责的公共事务管理工作已经开始授权给非政府组织，非政府组织在公共事务管理中也占有了一席之地，因此，有必要重视公共管理专业人才的培养，适应公共管理发展的需求[1]。

公共管理理论作为一套完整而独立的科学体系，有着较为鲜明的社会性特征，它是市场经济的产物。其面临的最大任务是结合我国的基本国情，不仅对政府事务进行管理，而且对社会事务也进行管理，所以，公共管理具有较广泛的公益性和适应性，其管理的对象包括国家事务、政府事务和社会事务。从这一意义上来说，它比行政管理的对象更广泛，而且体现了具体的事务性，其主体和行政管理相比也显现出多样化特征，有志愿者、中介机构、居民组织等。在现代化的公共管理中，可以借鉴一些企业的管理理念和方法，引入市场机制，注重管理的实效性，变原有的集权为分级授权，提高公民参与公共事务管理的积极性和主动性，让公共责任和社会权力在各类层级的政府组织机构管理中分化，真正有效实现民主管理。

二、公共管理理论和行政管理之间的联系

公共管理和行政管理之间的联系长期以来广泛受到各界人士的关注，二者在目标、主体和方式上有重叠之处，只有从其产生环境和内涵来进行分析，才能对两者的联系有准确把握。

中国的公共管理理论是随着经济体制改革的发展而不断发展的，具有鲜明的时代特征，是市场经济发展的产物。它是一门独立的学科，属于学术领域，其主要内容是研究政府的行政管理。在理论的不断发展中，其内容也发生了相应的改变，从最初的公共行政转向公共政策，再转向现在的公共管理[2]。而行政管理的研究内容主要是政府管理，经历了产生、发展和科学化三个阶段。

第一，公共管理的研究对象是政府事务、社会事务和国家事务，具有广泛的公益性，研究内容包括政府部门在管理过程中的普遍规律和采取的方式；而行政管理的研究内容相对来说比较狭窄，是指公共部门的管理规律和实施方式，两者是整体和部分的关系。第二，公共管理将工商企业的管理理念和方法借鉴到政府的组织管理中，将管理视作一个整体，只是两者的管理性质存在一定的差异，行政管理的重点是对社会公共事务的管理，而公共管理注重和强调对政府公共部门的管理。第三，从权力的角度来看，政府是公共权力的拥有者，然而这种权力应该对社会生活负责，并非毫无限制。在政府的公共事务管理中应该将权力的有限性和无限性相结合，根据人民的需要为社会提供高质量的公共服务。

三、公共管理理论对行政管理的借鉴意义

1.公共管理强调政府的企业化管理。我国因为长期实行计划经济体制，权力过分集中，政府在公共事务管理中管了许多不该管的事情，而政府内部各组织机构的设置相互重叠，职责不明，导致在公共事务管理中相互掣肘，再加上有些行政法规不健全，使得政府机构臃肿而庞杂[3]。公共管理理论主张政府公共管理应该借鉴企业管理的成功经验，将管理效率放在重要位置，一切机构的设立、人员编制都应该为效率这一中心服务。这在行政管理中有十分重要的借鉴意义。

2.公共管理注重引入竞争机制。新公共管理强调政府公共事务管理中的竞争机制，这使得原有的政府公共服务垄断地位动摇，也从根本上改变了政府工作人员传统观念，在一定程度上提高了公共服务的效率和质量。根据我国政府公共事务管理的实际情况，可以借鉴西方国家的做法，把竞争机制引入政府公共服务领域，在某些领域开放公共服务的市场，允许相关的私营组织和机构进入，提供公共服务。在一些基础设施行业，如水电、电信、燃气供应等具有自然垄断性质的公共服务部门，可以将私营机构引入，从而增强市场竞争力，发挥市场竞争优势，创造更多更好的经济效益和社会效益，从根本上改变我国基础设施建设中的低效弊端。

3.公共管理借鉴科学的企业管理方法。政府的公共事务管理和企业管理在目的、对象和方法上有着不同，在政府的公共事务管理中完全采用企业管理方法并不适宜，然而，企业管理中有些方面还是值得借鉴的，如对市场需求和顾客反馈的重视、对人力资源管理的规范、强调投入和产出分析、重视成本核算等，将这些科学元素引入政府公共管理，能够提高政府管理人员的责任感，企业的绩效评估方式能够有效提高政府管理人员的工作效率，比如在对管理人员的酬劳计算方面，按照个人业绩或经济效益产出量来进行，可从根本上改变政府管理人员懒散的作风。可以把官僚组织进行分解，细分为很多半自主性的执行机构，引进一些企业管理的科学管理办法，如，在对人员的管理和编制中，采取劳动合同制，签订绩效合同制，或者是采用服务承诺制，改变以往的固定工资制，采用新的绩效考核制度来激发管理人员的工作和服务积极性。

4.公共管理强调授权和分权。政府组织机构存有典型的、分明的等级，不能对社会管理新的变化做出及时回应。随着我国经济社会的迅猛发展，传统的政府组织机构的分权法已经不能适应快速变化的社会发展。在企业，经理一般采用分权管理的办法，使层级减少，将权力分散到各个部门当中，以便对快速变化的市场做出迅速反应，积极有效地解决经济活动中出现的问题。政府的分权和授权形式也可以借鉴这种办法来应对社会变化，将权力分放到各个社会服务和管理基层，让基层享有一定的社会服务和管理权，如，组织社区志愿者组织，让他们进行自我管理和自我服务等。这种民主管理模式可以让基层的管理机构享有更多政策执行权和政策决策权，可以更大限度地调动各层级政府管理机构的工作积极性。

5.公共管理注重实效性。传统的政府公共管理只重视投入而忽视效果，很少对工作效率进行衡量，从而导致效果越差，投入反而越多。公共管理理论强调的是实效性，其中的交易成本理论、成本核算理论等都强调投入和产出比，主张将政府管理的资源配置和管理人员的工作效果相联系，对政府管理活动的投入和产出进行计算，对公共部门和公共机构提供的服务效率和质量进行评估，政府依据不同的外在市场情况和利益需求做出反应，使管理机制更为灵活并具有时效性。在对公共管理财务和物力的控制方面，改变以往以投入决定拨款的预算制度，根据服务产生的效益进行拨款和预算，融入预算、产出和效益挂钩的企业管理方式。

6.公共管理重视政治对公务员的影响。在行政管理体制中我们应该注重将行政管理改革和政治体制改革相结合，公务员和官员也不可避免地有着相互影响。公共行政管理的绩效和政治体制的设置有非常紧密的联系，如果政治体制不能够保证健全的政治责任制度，那么政府管理将会失去它的权威性，公共管理也会在政治上失去控制这样，政府的政策制定和执行都无法得到制度保障，因而，行政管理体制改革应该和政治体制改革相联系。公共管理理论还主张对一些公务员进行政治任命，使他们在政治决策和政策制定过程中承担一定的责任，让行政人员提高认识，对自己行政工作背负的政治责任有清楚的了解，并对政治制度和政策增强政治敏感度，做到自动自觉地遵守和响应。公共管理理论认为，政策的制定和执行是不可分割的整体，应该让公务员在执行政策的同时，发挥其积极主动性，参与公共政策的制定，使公共政策真正发挥其社会实效性。

[1] 林锦照.公共管理理论对行政管理的借鉴意义 [J].产业与科技论坛，2011（19）：249-251.

[2] 文宏，解亚红.加强行政管理研究推动政府体制改革 ［A］.中国行政管理，2012(1)：35-36.

[3] 周荣.公共管理理论对行政管理的借鉴意义[J].商，2013（19）：96.