对农村土地增值收益分配的法律思考

张 慧

一、农村土地增值收益的制度内涵

1．土地收益。是指经营土地所获得的收益或者报酬，主要包括经济收益、社会收益和生态收益,本文主要是指经济收益，其分配主体主要是中央政府、地方政府农村集体经济组织以及农民。

2．土地增值收益。是指农业用地转为建设用地并开发后，达到建设用地的某种利用条件而发生的增值，简单说，就是指土地收益的增加，这主要由于要素的投入而使土地价值增加以及土地供需关系变化。

3．土地增值收益的来源。目前学者们普遍认同的土地增值收益来源主要有：第一，投资性增值。包括土地直接投资性增值和外部投资辐射性增值。前者是将土地作为农地用途时，土地使用者通过投入劳力和物力等使土地单位面积生产力提高，从而使该地块价值增加；后者是指城市的一些建设性投资对该地块所产生的辐射作用，使该地块价格上涨。第二，供求性增值。随着城市化以及社会经济的发展，对土地的需求日益增加会造成土地供不应求，导致土地增值。第三，用途性增值。指当土地的投资和供求关系保持在一定水平，某一地块由低效益用途转为高效益用途时，地价也会相应提高。

4．土地增值收益的归属。在我国，土地增值收益的矛盾主要集中在农地转非过程中的增值归属上，目前，学者对此主要持三种观点，一是“增值归公”论，认为土地增值是社会发展的结果，其收益应该归于社会大众，而不是归于私人。二是“增值归私”论，认为土地增值所带来的收益应该归于原土地所有者。三是“公私兼顾”论，即将增值收益给予农民作为补偿，并将剩余部分充公。

二、农村土地增值收益分配的现状

1．土地增值收益分配模式。我国目前土地增值收益分配采用的是政府主导模式，政府直接垄断城市建设用地，农地转非须先征为国有，由政府主导统一制定补偿标准，这种模式在制定和实施上都存在弊端，尤其各地区经济发展不平衡，补偿标准很难统一，不利于社会的和谐以及农民权益的维护。

2．土地增值收益分配方法。土地增值收益扣除各项税费后，剩余部分由农村集体经济组织以及农民个人共同享有，其优点是兼顾了政府、农村集体经济组织以及农民个人三方的利益，也可以在具体操作中灵活地按照实际情况确定分配比例，但是这种方法只是笼统说明了分配的步骤和利益主体，并没有对具体方法进行细化，导致了操作中分配标准和分配比例的不确定性、不统一性。

3．土地增值收益中利益主体及之间的关系。一是土地增值收益中的利益主体。现阶段，土地增值收益的利益主体有政府、农村集体和农民个人。政府既是利益主体也是分配标准的制定者，农村集体经济组织是农村土地的所有者，是政府政策命令以及农民实施命令行为的上传下达的重要中坚力量，农民是土地的使用者，在征地过程中，农民会失去土地的使用权、经营权，得到土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等相应补偿。二是利益主体之间的关系。利益主体之间主要存在以下矛盾：第一，农民与集体的矛盾。我国目前实行的是土地所有权和承包权相分离的产权制度，土地所有者是农村集体而非农民个人，农民只享有土地承包权，在土地收益分配中就产生了矛盾。第二，农民与政府之间的矛盾。政府垄断了土地交易市场，是补偿标准的制定者，在土地增值收益分配过程中，政府权力的滥用以及补偿款的截留等激化了矛盾，征地纠纷频繁发生。

三、对农村土地增值收益分配问题的审视

1．征地补偿标准不合理。我国的征地补偿属于不完全补偿，补偿项目只涉及土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，补偿标准为前三年土地平均产值的6-10倍，安置补助费标准为4-6倍。这明显带有计划经济的特征，不能反映农地的经济产出功能以及市场对土地及地上附着物的真实评价。

2．农民权益保护不到位。土地征用是典型的公权行为，是国家基于公正合理原则对无特定责任人因土地征用所导致的损失给予补偿。但由于征地由政府管理和实施，被征地农民只能被动接受，加上征地批准后实施管理不规范，在法律上有没有明确的相关追究法律责任的规定，征地费用收支管理更缺乏社会监督，导致了违法违纪现象时有发生，严重损害农民权益。

3．利益主体收益分配不公。土地征收中增值收益的分配涉及多方利益主体，各利益主体都有特殊的利益诉求，我国土地收益的分配比例，1992年中央政府为40%，地方政府为60%；1994年中央政府为5%，地方政府为95%；1997年全部归中央政府；1998年中央政府为30%，地方政府为70%。在具体分配中，村集体得到的增值收益仅占总收益的20%—30%，而真正落在农民手里的仅有5%—10%，以这样的比例进行分配，农民失地后的生活根本无法保障。

4．政府权力滥用。政府作为土地征收的特殊主体,既是土地权使用者也是收益分配者，负责土地征收项目的始终，政府利用强制性土地征用政策，低价征高价卖，从中获取巨额的土地资本增值收益，农民的土地发展权被无偿剥夺，落在农民手中的增值收益又被政府和农村集体经济组织层层克扣和拖欠。

四、对农村土地增值收益分配的法律建议

1．提高农民征地补偿标准。当前我国的征地补偿采用“产值倍数法”，这种补偿机制忽略了市场经济因素以及其他因素的影响，所以，应该在土地市场价格的基础上，遵循国际惯例，按市场价格进行补偿。既要对失地农民的当前利益进行补偿，也要对其因征地的预期损失进行补偿，还要对残留地的经济损失与相邻土地的经济损失进行补偿。

2．提高农民增值收益分配比例。为了强化征地补偿制度以保障被征地农民的合法利益以及长远生计，应当重新调整分配比例，将地方政府的增值收益比例从原来的70%下调到5%-10%，村集体的增值收益比例不变，将农民的增值收益比例从原来的5%—10%上调到70%，要完成这样的调整，需要调整各方利益主体的利益关系，建立更为科学合理的增值收益分配机制，主要从两方面着手：首先，改变分配模式。按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则对土地增值收益进行分配。其次，缩小土地范围。在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中已经明确提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”

3．加强增值收益分配的监督机制。一是建立行政机关监督机构，以保证增值收益分配过程的合理合法，减少违法行为的发生；二是建立循环监督机构。在收益分配利益主体中，农民个人处于劣势，对于土地增值收益分配的不公通常只能被动接受，而建立这样一个机构，一旦有分配不公或不合理的地方可以举证并给予相应惩罚；三是完善法律制度。为避免引发社会矛盾，完善法律制度来规范土地征收过程具有重要意义。

4．完善增值收益分配纠纷解决机制。首先，扩大案件的受理范围。土地征收的各个环节都可能出现纠纷，为了维护利益主体的权益，就要扩大解决纠纷案件的受理范围。其次，行政与司法审查双管齐下。征地所引发的争议由行政渠道进行处理可以提高争议解决效率，但不能将其作为唯一的解决渠道，应拓宽解决纠纷的路径，建立多元化的纠纷解决机制。

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