论当前依法行政的现实制约及改进措施

孟令辉

(中共潍坊市寒亭区委党校，山东潍坊 261100)

一、依法行政的内涵及理论必要性

依法行政是法治建设的重要组成部分，依法治国方略也被写入宪法，这就必然要求建立法治政府，保证国家行政管理依法进行;另一方面，依法行政也是依法治国的核心和关键，它对依法治国基本方略的贯彻落实具有重大意义。在我国，依法行政的理论探讨和实践应用是作为依法治国方略在政府行政范畴的具体运用而被提出来的。依法行政被界定为行政机关必须依据法律授权和法律规定，严格按照法定权限和程序，行使行政权力，管理公共事务，履行职责，接受监督。

“依法行政的核心、重点、难点是依法行政”［1］，它关系到政府与公民、政府与社会的相互关系。因此，研究依法行政的必要性应该从政府权力的本源上寻找答案。西方自然状态说指出，人类的最初状态是一切人对一切人的战争，为了不至于在对立中毁灭，理性战胜了私欲，人们相互间订立契约，来约束共同的行为，规避相互间毁灭性的战争。这里的契约就是最初的自然法，自然法高于一切形式的法律，它甚至高于宪法，是人们约定俗成的一些约定和规则。而政府是人们让渡出一部分权力，经由所有人同意而成立的，目的是来保护人们的生命和财产。所以，政府应该在自然法的约束下来履行自身职责，维护社会秩序，保障共同体的存续与发展。行政权是政府职能中最重要的一项权力，它是政治意图和国家政策的执行。并且，随着政府对社会和经济生活参与的日益增多，官僚机构的日益发展，行政权在政府与公民、社会的关系中处于越来越重要的地位。因此，依法行政就是要根据自然法的规约，依据行政权力产生的本源，为了保护人们权利和财产的目标来规范和约束行政权力。

因此，对依法行政的必要性需要结合政府在现代社会中的地位来认识。政治是对集体生活的一种安排，行政则是政治的执行，是国家意志的具体实现。它经过政治权威的合法化，建立在普遍认同的基础上，一方面对整体社会具有普遍的约束力，另一方面行政的执行必须以公共目标为旨向，管理国家和社会事务，才不至于摧毁统治的权威基础。政府组织是社会中最大的公共组织，它代表的是全体成员的利益，它是由公众创立，并由公众选出的代表组成，其目的就是为公众服务，对公众负责。实际上，公众与政府之间是一种委托—代理关系，他们之间形成了一种责任机制。这种责任机制是政府的根本目的和价值所在，政府必须承担起稳定社会秩序、协调社会关系、引导社会发展的公共责任。因此，政府行使公众所赋予的职权时，必须体现开放性、程序性、法规性。开放性是指公众享有参与的权利和自由，程序性指职权行使必须按照既定法规和惯例有序进行，法规性则是说注意国家法律的依据和约束、不得越轨［2］。这也就是依法行政的要求和特点。

孟德斯鸠说过，权力只有到有界限的地方才停止，权力具有自我膨胀性。具体到行政权力，它也有自身的利益和欲望，尤其是随着官僚机构的膨胀，官僚集团会将行政权力放大以谋求自身利益，这就出现行政机构利益的自主性倾向。另一方面，随着市场经济的发展和多种思想的渗入，行政执法过程中出现越来越多的问题，例如有法不依、以权谋私、以权代法、钱权交易等现象。因此，行政权力的行使必须纳入到法治轨道上来。现代依法行政理念的基础来自于欧洲资产阶级革命中所提出的天赋人权、分权论、民主自由等思想学说，洛克的分权学说指出国家权力有立法权和执法权构成，不同机关的权力行使要实现分权和相互制约。到1748年孟德斯鸠在《论法的精神》一书中将国家权力分为立法、行政、司法三大部分，早期资产阶级思想家提出的分权思想就是依法行政的雏形。它把法治概念作为国家组建的核心元素，行政权力应该受到法律的约束和制约。行政是法律之行政，行政权的履践实际上是法律的执行。因此，依法行政必然应当是行政权力的题中之义和内在要求。

二、依法行政的现实制约

进入社会主义市场经济以来，政府在推进依法行政、建立法治政府工作上取得了显著成就。但必须承认，实现依法行政是一项长期、复杂的系统工程。尤其是当前行政执法中存在着不少问题，这里面既有体制机制上的原因，也有传统观念的原因;既有行政主体自身的问题，也有外部客观环境的影响。

(一)当前中国的经济社会发展状况制约着依法行政

法律作为一种上层建筑，是由一定的社会物质生活条件决定的，是对客观存在及其要求的法律表述和反映，而不是立法者的主观创造。具体到行政法治领域，无论是行政法的制定和实施，还是对行政行为的监督和约束，都要受到一个国家经济社会发展状况的制约。我国正处于社会主义初级阶段，生产力发展水平比较低，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是主要矛盾。社会主义市场经济体制还存在一个与世界经济发展磨合、接轨的问题。同时，转型期的中国已进入改革深入发展的关键时期，收入分配不公、民主法治不健全、人口资源环境压力加大等矛盾和问题日益凸显。这些都在一定程度上影响到依法行政的推进和发展。

(二)社会群体的法治观念不强制约着依法行政

就实行法治的需要来说，科学精神、社会契约观念、公民意识、权利义务观念、平等自由观念等理性文化要素有着特别重要的作用［3］。法律信仰是法治社会的重要基础，依法治国的实现有赖于社会群体法治观念的确立及对法律的尊重和信任。但我国受到人治思想的影响，人大于法、权大于法的观念根深蒂固。首先，相对于法理型认同，中国老百姓更倾向于传统权威性的认同。法理型认同建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令的合法性上，而传统型建立在相信由传统授命实施权威的统治者的合法性之上［4］。所以，法理型权威寄托在规则、程序和制度之上，盼望有健全制衡的制度体系。相比较而言，中国老百姓依然寄希望于“青天大老爷”，更期望的是政府清明、官员正气。其次，社会群体具有浓厚的臣民意识，缺乏权利观念，不能够主张和维护自己的合法权益。当违法行政行为侵犯其合法权益时，或者是根本没意识到，或者是逆来顺受、民不与官争，造成社会群体普遍对权利麻木、对法律救济疏远。最后，义务观念缺乏，缺少自觉守法和履行法定义务的意识，缺乏对法律的理解和尊重，存在认权不认法、怕权不怕法的现象。把法定义务看作是额外负担，对依法行政行为不理解、不配合甚至抗拒。

(三)执法人员素质参差不齐，人治思想仍然存在

根据中央党校依法行政课题组2009年调研材料表明，我国行政执法队伍普遍存在着法律知识欠缺的现象。以某一省级大城市为例:全市54个行政复议机关的170个复议机构的1 200余名应诉人员，没有法律学历的占三分之一;全市正式的各级行政执法人员24 939人，法律专科以上学历的仅占7.6%，高中以下文化的竟占到50%以上。另一方面，法制观念也比较薄弱。一部分基层行政管理者仅仅把法制停留在口头上，或者文件上，并没有付诸实行，认为法治国家的目标“中看不中用”。还有一部分行政管理者存在法律工具主义的观念，他们意识到了法制的作用，而对于法制的真正内涵和目的认识不清，甚至于把法律的强制性当做他们滥用公共权力的保障和工具。这种观念催生出一种歪解的“法的工具性作用”的观念。它的本质还是一种人治思维，必要时挥舞一下“法律大棒”，从而更有力地管理行政相对人。他们往往把法治保障和救济变成少数人保障自己利益、滥用权力的保护伞。因此，法制工具化并不能形成清明严谨的法制环境，相反，它会导致行政机关以权代法变得更加有恃无恐，依法行政也会偏离正规，依法治国的道路也会渐行渐远。

(四)依法行政的体制机制不健全制约着依法行政

首先，改革开放以来，行政法律制度逐步健全和完善，制定了一大批行政法律法规，如《治安管理处罚条例》《行政诉讼法》《行政处罚法》等基本的行政法律和《税收征收管理法》《食品卫生法》《环境保护法》等单行的行政法律规范，国务院和其他行政立法主体也针对经济社会中不断出现的新问题颁布了针对性的行政管理法规。但仍然存在行政立法滞后的问题，在一些行政管理领域仍然存在法律空白，如新闻自由、公务员财产申报、社会信用等问题还存在无法可依的状态。并且我国目前没有一部统一的《行政程序法》，有些法规、规章中既没有最起码的程序和时效要求，也没有考虑到权力的限制和约束。再者，法律法规的可操作性较差，自由裁量度过大。因为有些法律法规对有些事项规定大而化之，说明过于笼统，问题也难以定性，具体操作时也就没有抓手。还有的缺少立法可行性论证，造成少数法律法规沦为一纸空文。

其次，行政机关违法行政问题也比较突出，存在超越职权、滥用职权、违反行政程序的现象。行政执法问题产生的原因是多方面的:一是权力空白和权力交叉的因素，多头执法，职能重叠，造成了“有利争着管，无利争着推”的现象，执法部门之间争权夺利，甚至于发生对行政相对人重复处罚、多头处罚的问题;二是人情的干扰、金钱的诱惑和权力的左右，进而出现徇私枉法、钱权交易、执法不公的现象;三是行政机关责任追究制度的不健全，缺乏具体的、规范的操作程序，导致有些责任并不能落到实处，出现责任不清的问题。

最后，虽然我国行政法制监督制度化规范化体系化不断提升，执法监督的形式也多种多样，但在执法实践中，对行政执法的监督制约作用不明显，甚至于软弱无力。监督主体相互之间缺乏必要的沟通和协调，出现推诿谦让或重复监督;监督对象不清，缺乏均衡性;行政监督乏力，表现为监督缺威、监督缺位、监督滞后［5］。

三、实现依法行政的针对性措施

要消除行政权行使过程中的诸多问题，真正实现依法行政，必须从多方面、全方位着手，尤其是应该从法制宣传教育、机制理顺和政府职能转变三个方面采取切实可行的措施。

(一)推行法制宣传教育，建立高素质的行政管理队伍，培育法律权威观念和公民意识

一方面，行政权的运作是通过有自主意识和利益倾向的行政管理人员来行使和实现的。因此，依法行政的实现从根本上有赖于高素质行政管理队伍的构建。但由于受两千年封建文化和君主专制的影响，一些人的骨子里还仍然残存着官本位思想，仍然把法律看成是管制老百姓的工具，甚至把“依法治国”曲解为“依法治民”。如何实现思想转变，实现依法治国，关键是约束控制行政权力，真正树立服务意识、公仆观念。总的来说就是要确立“法律至上”的意识，行政要从属于法律，从属于人民意志。就职权而言，要明确责任意识，行政机关权力的运用和施行是以一定的社会管理和权利保障责任为基础的，法定职权的行使必须是在法律规定的范围内。各级政府机关及其工作人员必须在端正思想认识、加强法律法规学习的基础上，规范自身行为，提升素质能力。定期对行政执法人员组织轮训，增加法律知识方面的年度考核内容，增强其依法行政的自觉性，使队伍建设更加科学化、专业化、法制化。

另一方面，就是法律权威意识和公民意识的培育。如果公民都愿意遵守当权者制定和实施的法律，不是因为若不遵守就会受到惩处，而是他们出于确信遵守法律是应该的，那么这个政权就是权威的、合法的［6］。也就是说，人们是否信任法律、尊重法律，直接关系到法律的实施效果。所以，要提高法律公信力，形成一种信任法律、信仰法律、敬畏法律的良好社会风尚。再者就是加强对社会公民的法治宣传教育及权利本位、权力监督等法律意识培养和传播。制定法制宣传教育规划，采取典型介绍、案例分析、现身说法等多种方法，充分利用报纸、图书、电视、网络等载体，深入开展法制宣传教育，普及法律知识，增强社会法制观念。“只有法律秩序中的全体成员，将自己作为主体人来意识，对权利侵害有人格上的抗拒感，并毫无后顾之忧，具有堂堂正正主张权利的勇气，而且感到权利的主张是自己的社会义务等，这些是否存在才是比什么都重要的决定因素。”［7］权利与义务既是法律基本内容的体现，也是法治社会良好运转的轴心。公民要在与自己利益密切相关的政治生活中表达自己的利益诉求，维护自身权利，履行应尽义务，提高自身的权利意识和主体意识，从听天由命转变为理性自觉。因此，公民意识的培育也是法治观念形成的重要条件之一。

(二)理顺行政体制机制，保证行政立法、行政执法、行政监督都规范运行

行政立法方面，要加快立法进程，使行政管理各领域都真正做到有法可依，尤其是针对转型期中国出现的新问题、新情况，必须尽快制定相应的法律法规，消除立法盲点，避免行政执法过程中的法律真空。提高立法质量，消除行政立法过程中的部门利益、地方利益倾向，摆正立法观念，理顺立法体制。出台《行政程序法》，规范对政府权力的法律制约，保障公民的权利自由。

行政执法方面，要明确执法主体，对执法机构、执法岗位、执法人员的任务、权限、标准、程序和责任都要明确界定，避免出现责任不清。落实责任追究制度、考核奖惩制度、持证上岗制度和辞退制度，强化执法约束性和规范性。完善执法程序，对行政执法活动的程序作出详细具体的规定，力求执法有序、运作规范、公正执法。提高行政执法透明度，避免暗箱操作，对于需要公开且能够公开的事项，一律向社会群体公布，使行政执法活动在阳光下运行。

行政监督方面，要发挥国家权力机关在行政法制监督体系中的龙头作用，在人大内部设立监督委员会，实现对社会各监督主体统一领导和协调，从而把国家监督、党的监督、社会组织监督、人民群众监督真正形成合力［5］。提高社会成员的法制监督意识，疏通公民监督渠道，保障公民知情权，并通过立法进一步具体化，使其切实得到法律保障。提高社会舆论的相对独立性，规范媒体行为，实现舆论监督法律化。通过行政执法评议考核制、行政投诉制、行政执法错案追究制，完善内部自控体制，确保行政机关规范执法，使行政执法人员严于律己、洁身自好。

(三)转变政府职能，建设法治政府

我国推行依法行政的目标定位就是建设法治政府，而法治政府应当是服务政府、责任政府、诚信政府、高效政府和程序公开政府。这五个方面也是政府职能转变的要求。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中占据基础性地位，政府职能应该定位为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。因此，法治政府首先是有限政府，凡是公民能够自己解决、市场机制能够有效调节、社会组织能够自行管理的事项，政府就不应当干预。有限政府还应当执法有据，执法必严，在法律规定的范围内行使职权，法无明确授权不可为，以便更好地保障公民的权利和自由。

法治政府应当是服务政府，要提供优质高效的公共服务和公共产品。因此，依法行政要进一步创新政府管理形式，突出服务属性，坚持执政为民的根本宗旨;整合行政资源，实现优化配置，提高服务水平和行政效率;推进政务公开，健全听证、公示制度，保证公平公正;加快政府信用建设，提高政府合法性和公信力。

法治政府还应当是责任政府，依法行政是一种责任行政，行政管理职权的行使是以相应的责任和义务为前提的，强化行政人员权力即义务、权力即责任的意识是培育依法行政法律意识的重中之重。行政人员不仅要正确理解法的价值、作用、基本精神及立法目的，还要提升准确运用法律的能力素质，处理好权与法、权力与权利、权力与责任等重要关系。因此，实现依法行政必须要加快政府职能转变，积极建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的法治政府。

［1］应松年.依法行政论纲［J］.中国法学，1997(1).

［2］孙关宏，胡春雨.政治学概论［M］.上海:复旦大学出版社，2003:206.

［3］张文显.法学基本范畴研究［M］.北京:中国政法大学出版社，1993:298.

［4］马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)［M］.上海:上海人民出版社，2010:241.

［5］李琦.中国依法行政的现实制约及其对策研究［D］.成都:电子科技大学，2005.

［6］王人博，程燎原.法治论［M］.济南:山东人民出版社，1989:227－228.

［7］［日］川岛武宜.现代化与法［M］.王志安，译.北京:中国政法大学社出版社，1994:57.