我国大气污染防治的跨区域协调法治探讨

陈玥竹

（云南大学 法学院，云南 昆明650091）

一、大气污染现状

按照国际标准化组织（ISO）的定义：“大气污染通常是指由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康和福利或环境污染的现象。”［1］大气污染物是由天然污染物与人为污染物两类组成的，任何生物圈都有自我净化的功能，但是由于人为污染物的过量排放，从而超出了大气的自我净化能力，导致了大气环境的逐渐恶化。而这些人为污染物主要包括：大气中的悬浮颗粒物污染导致雾霾天气的产生，对居民的日常生活产生很大的影响；私家车、各种机动车辆的畅销，以及汽油含量的不达标也导致了大气中汽车尾气排放污染物的增加；大气中的各种氮氧化物，如二氧化碳、二氧化硫是酸雨形成的重要原因之一。除此之外，居民生产和生活用煤、烟花爆竹的过度燃放以及企业所排放的工业污染物也是大气污染的人为成因之一。

不置可否的是，数年来，我们以牺牲环境为代价片面追求经济发展的模式导致了大气质量的急剧下降，但若真正的从经济角度考虑，恢复良好的大气环境所需要的治理成本远比大气污染的防治高的多，我们不能只考虑局部的、近期的经济发展而破坏了美好的家园。因此，采取大气污染的防治措施刻不容缓。在我国《大气污染防治法》的第十五条中确定了我国目前以防治工业源头大气污染为重点，同时以煤烟型大气污染为主的防治基本方针，与此同时，也规定了排污总量控制制度，但多年以来的实践经验表明，传统的总量控制模式虽然在控制污染、保护环境、协调经济发展等方面做出了积极的贡献，［2］但是随着科技以及社会的发展，传统的总量控制模式已经不能满足实际的需求，应当有更加细致的分配与防治政策来保护大气环境。

二、我国大气污染跨区域协调的必要性

（一）理论基础

一方面，基于空气流域（Airshed或Air Basin）的理论，大气是一个整体，并没有阻止空气流通的边界。但是，从某地污染源排向大气的污染物，并不会立刻在全球均匀混合，一般只污染局部地区的空气。类似于空气中存在“空气分水岭（shed）”，将大气分割为多个彼此相对孤立的气团，这些气团笼罩下的地理区域，就叫“空气流域”。［3］但是，“空气流域”是依照自然规律天然形成的，和我国所划分的行政区域是不同的，行政区域是国家为了更方便的进行管理与服务人民而人为进行划分的。两者不会随着对方的变化而进行自我调整，都具有相对的稳定性。很可能是同一空气流域的污染物横跨几个行政区域或者一个行政区域单纯的扮演污染者，而另外一个行政区域单纯的扮演污染接收者；或者两个行政区域同时扮演两个角色；更为多的则是，随着风向的行政区域污染，上风向的大气污染物污染下风向的行政区域，致使下风口的居民生活受到影响。结合上述所说的大气污染的流动性以及扩散性的特性以及极易跨区域污染的问题，如果仅仅从单个城市角度出发进行大气污染防治，难以反映上述问题，不能与大气污染的管理相适应。

另一方面，基于区域公共品理论。公共品是指在消费上同时具有非排他性和非竞争的产品，大气环境的容量资源即具有这些特点。本国区域内的所有行政区划都可以使用消费整个区域内的环境容量资源，由此而产生的收益以及效用并不能具体的分配到某个具体的城市。由于我国行政区划在地里位置上的相互联系，因此本意用于某个城市的大气资源在相邻的区域中产生了外部性，从而被动的成为了区域公共品。从另一面也可以看到，若不从区域全局出发，单单考虑某个城市或者某个区域的利益，则大气环境这种区域公共用品对于人们的利用价值就会降低，从而对整个区域共同利益的实现形成阻碍。

（二）亟待解决的问题

首先，人们对大气保护的意识不够，对大气的可持续发展认识不够。由于大气污染的效果一般不会立即显现出来，所以人们在谈到国民经济发展的过程中，总会把资源消耗、大气环境保护排除在外，而且抽象的可持续发展理论以及生态文明建设在人们的意识领域很难在短时间内起到立竿见影的效果。

其次，企业责任不易界定。一方面，根据上述的“空气流域”理论，导致的一个最突出的现象就是排放地区往往不承担污染成本，使得污染接收者的行政地区只能白白接收污染，影响本地居民生活的同时还要拨付财政给予治理，使得排放地区肆意排放也毫无责任可言，如此一来便会导致恶性循环，污染接收的地区要长期为其他地区的污染行为买单；另一方面，跨区域协调的责任机制不明确，会导致责任承担者不好确认，即使能够锁定某一区域也不能辨认企业排放者。或者说一个区域以排放某种污染物为特征，由于大气的流动性排放到了另一区域，但是接收区域也有排放该种污染物的企业，此时如果跨区域协调的责任机制不完善，会致使排放污染物的企业滋生投机心理，降低他们为不法行为所付出的成本，也极有可能使这些企业逃过惩罚。

再次，管理体制及相关依据方面：第一，大气污染源的扩散使得其所对应的省内的行政区域缺乏有效统一的管理，由于每个部门内部工作职能的不同，各部门的大气污染治理机构都只会关心与其相关的大气污染的问题，从而导致了浪费组织资源以及各方协调不充分等问题；而且省际之间的跨区域协调也十分不足，各政府为了本省的财政发展往往也会发生扯皮的现象等等。第二，就目前而言，我国大气环境管理实行的是统一监督管理与分部门监督管理互相结合的体制，而我国现行的《大气污染防治法》中第二章的相关规定，就可以看出环境空气质量是由企业所在地的当地地方人民政府或环境保护行政主管部门进行管理与负责的，而这样就将大气污染的控制治理问题条块化，并没有过多的涉及关于跨区域大气环境监管问题的内容。

最后，在立法方面：第一，现行的《环境保护法》第十五条做出环境污染跨区域协调的原则性规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定”。在此基础上，由环保部2010年发布的《环境行政处罚办法》也只是在第十七条规定：“造成跨行政区域污染的行政处罚案件，由污染行为发生地环境保护主管部门管辖”。第二，我国目前关于大气污染跨区域协调的相关法律法规少之又少。2010年5月11日国务院办公厅以国办发〔2010〕33号发布了《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》（以下简称《意见》），在该意见的第二部分第（四）项中列明了诸如京津冀、长三角和珠三角地区等重点区域；同时由于资金、人力资源等的限制，也列明了二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物的污染物排放。但是都是一些比较抽象的指导性规定，并没有切实可行的细则。

因此，我国需要建立相应的法律机制，明确各部门的法律职责，以成文法来规制各区域的法律责任。与此同时，为了能够公平、合理的对大气污染进行防治与管理，跨区域协调机制的建立及其完善已是刻不容缓。

三、我国大气污染跨区域协调的对策

（一）可持续发展落实到实处

解决一切问题都要先从思想出发，最重要的首先是深入贯彻落实科学发展观与生态文明建设，提高全民的环境保护意识，加大环保宣传，结合近期来发生的雾霾、沙尘暴天气等破坏大气的危害后果为人们敲醒警钟：一方面，我国长期以来存在以GDP来体现官员政绩的政策导致了严重的环境政策问题，不能只看到实在的经济利益，而忽略了背后隐藏的巨大隐患；另一方面，以媒体来加大宣传环保力度，让大家对大气污染的行为产生积极的维权意识，而不是听之任之的态度。

（二）立法给予支持

要从立法上确定中央层面在跨区域协调中的主管地位，由各地方政府积极配合，结合政绩考核与奖惩制度，从各区域内部的大气污染防治做起，不光是本地区的大气环境好就给予奖励，还要结合该区域企业的排放污染物量以及对其他周边区域的影响来进行政绩考核；实行政府与企业双罚的制度，从根本上杜绝大气污染；而且在实践过程中，一些政府部门有可能为了地区经济的发展批准一些短期内能提高GDP而对大气环境长期有重污染的项目，干涉环保部门执法，所以要下放环保部门一定的公权力来防治此类事件，上述这些都应该在立法中予以体现。

（三）建立可行的执行机构

我们可以借鉴美国的制度，一方面，在省内的区域之间建立类似加州南海岸质量管理区，如xx省大气联防委员会，该委员会必须由省级以上的法规来规定，由省环保局派出几名代表，各其他地区同事也需派代表，通常要由环保局长或副市长来参加，每月进行一次，充分体现大气区域协调合作的重要性。该管理区的经费由每年领取排污许可证的企业适量缴纳。一旦省内有诸如大气污染物排放的纠纷或者只排放或者只接收污染的行政区域出现，都由该委员会进行调节并出具书面调解书，且需有相关的司法机关保证调解书的顺利实施，此处调节的具体细节可再另设规定。但此处需要指出的是，在上述第二部分设想的双罚制前提下，无论是排污地政府还是排污企业所缴纳的罚款都应是对其该年度利润或所得税收的百分比来进行，以示严惩力度。另一方面，在跨省的区域协调中，可以某一区域的某类污染物的量为核心建立一个区域协调机构，从而对其进行评估、联防与治理。

（四）排放标准以及部门间的协调

此处主要针对的是省内的跨区域协调。一省之中，每个市及其辖区的经济水平不可能完全相等，必然有相对发达和欠发达的地区。大气联防委员会可以针对不同地区的实际情况及其申请，对某一污染物的控制量及其排放标准进行适当的增减。就汽车尾气所排放的污染物而言，省会城市就可以比其他县市的排放量大些，而县市燃煤排放物的标准则可以低于经济较发达的地区，从而使跨区域协调的益处显于实际，通过第三方对全省的大气污染物进行协调。于此同时，区域内部的气象部门与环保部门也应该很好的进行协调。气象部门应将时时监测到的污染物通过联网机制第一时间让环保部门知晓，从而调整政策保护大气。

［1］百度百科［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/link？url＝DLNoNa86bmX04m－xWGrR4Avli9B－A14－zba15SGDnJe83ekdvWahTDTL5k 26nwcN.

［2］刘大为.区域大气污染联防联控研究［D］.西安：西北大学，2011.

［3］王金南，宁淼，孙亚梅.区域大气污染联防联控的理论与方法分析［J］.环境与可持续发展，2012，（5）.