关于地方政府违规扶持招商引资企业问题的思考

徐芳蕊

（吉林省高速公路管理局 财务审计处，吉林 长春130022）

一、地方政府和企业追求发展目标的差异性

（一）地方政府追求经济发展目标应当在于其社会性

按照政府工作规则的要求，地方政府代表国家全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。政府工作在经济发展中应突出其社会性，要体现合法、公平、公正，体现建设服务型、责任型、法治型和廉洁型政府的要求，体现为人民服务和构建和谐社会的要求。而目前地方政府在经济发展中更注重追求GDP、财政收支规模、招商引资和固定资产投资这些指标的增长，这主要是为了满足以下三方面的需要：一是促进地方经济发展的需要。目前我省各地方政府发展经济的主要方式就是加大招商引资和固定资产投资力度，直接拉动地方经济总量增长，同时希望可以借此培植税源、扩大就业，利于地方今后发展。二是完成上级政府、地方党委和人大的考核指标的需要。目前，省对地区、地区对县市都搞经济升位或单项指标升位排名，年度考核目标也在不断加码，考核结果与县市区两个一把手的业绩和升迁直接挂钩，所以县市区主要领导都非常重视，将年度的考核指标作为必须完成或超额完成的硬性任务。三是领导干部任期内提升政绩的需要。各县市主要领导出于个人发展和进步的考虑，都想在任期内使当地经济发展有一个量的突破或质的飞跃，以提升自己的政绩。通过审计我们了解到，地方政府为了满足上述三方面的需要，完成经济发展目标，往往背离了政府职责的社会性，用财政资金或国有资产违规扶持企业以加速经济发展，产生未顾及自身职责的错位。

（二）企业追求发展的目标主要在于追求个体经济利益

企业发展的核心目标是创造利润，实现投资者利益的最大化，这一核心目标不会因为地方政府的扶持而改变。企业实现利益最大化的方式有很多种，一是可以通过生产满足市场需要的产品，追求企业利润最大化；二是通过不同渠道尽可能多的获得政府各种财税资金补贴；三是占有更多的可变现资源，如土地、矿产、特许经营权等资源；四是通过非法的渠道牟利，如偷逃税款、违法经营、非法占地、违规使用财政资金等渠道。

由于政府和企业发展目标差异性的存在，决定了地方政府的美好愿景，往往很难通过扶持企业来完全实现。招商引资企业的落户，有些是出于获得政府廉价的土地、更多的财税补贴和逃避国家行业监管等不能直言的目的。政府不惜重金引来的企业，往往对政府是以怨报德，钻了政府的空子。所以审计对地方政府扶持的对象要有区别的审视。

二、地方政府违规扶持企业的方式不符合国家扶持中小企业发展的要求

（一）政府违规的扶持方式

1.“减、免、缓”，即地方政府越权决定给予所扶持企业增值税、营业税、所得税和一些地方税种、土地出让金、配套费和其他行政事业性收费上的减、免、缓。决定减免缓的方式主要有两种，一是地方政府通过制定优惠政策直接明确减、免、缓的对象和金额。二是采用“一事一议”的方式通过地方不同层次会议研究决定减、免、缓的对象和金额。减、免、缓的对象主要是新落户的招商引资企业、新增投资进行改扩建的老企业；也有地方政府为做大自身税收规模而引进的“总部经济”企业，即引入企业总部，无论该企业是否将生产部门布局在当地，只要在当地集中纳税，就可以享受税收返还等变相减免的优惠政策。2.“送”，即政府无偿向企业提供土地、厂房，甚至是预算直接列支的财政资金。例如某知名企业在我省投资建设畜禽屠宰生产线，直接要求地方政府在给予正常税费优惠政策之外，一是要无偿提供项目的启动资金（或者说是项目配套资金），二是要无偿提供土地，还要给企业办理出让形式的土地使用证。3.“借”，即地方政府将财政性资金以贷款形式借给企业使用，风险由政府承担。例如某市某区政府注册成立了一个国有企业，将财政性资金通过该企业借给招商引资企业使用，至今难以收回。4.“保”，即地方政府违规为企业在商业银行的贷款进行担保。个别市县已经出现因被担保企业无力偿还贷款，而由地方政府代为偿还的现象。有些地方政府担保风险虽暂时还未显现，但贷款展期后的担保风险已经不容忽视。

上述地方政府违规扶持的方式主要是以财税扶持为主，直接违反了国家税收征管、土地、预算、金融和担保等法律法规的相关规定；也不符合《中华人民共和国中小企业促进法》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》等法规及政策的规定。当前，国家对企业的扶持主要是进一步营造有利于中小企业发展的良好环境；切实缓解中小企业融资困难；逐步扩大财政预算扶持中小企业发展的专项资金规模，重点支持中小企业技术创新、结构调整、节能减排、开拓市场、扩大就业，以及改善对中小企业的公共服务。

（二）地方政府扶持企业近期成果及远期成果的不确定性

从近期成果上看，地方政府通过扶持企业，促进了本区域GDP的增长、拉动了就业、完成了招商引资指标、营造了发展的氛围，在一定程度上体现了领导的政绩。从远期成果上看有许多不确定性，例如有些企业在税收优惠期满后可能将企业转手变现，兑现土地增值，然后再换个地方重新建厂，继续享受新的优惠政策和廉价土地；有些企业一开始的投向就是国家限制的高能耗、高污染和资源性“两高一资”行业，由于资源限制和环保不过关，前景也不容乐观。这些县市的发展由于缺少科学的规划，引进企业“挖筐就是菜”的现象非常突出，不仅浪费了宝贵的土地资源和有限的财政资金，还给未来的科学发展设定了障碍。

三、政府违规扶持企业的后果

（一）违背公共财政原则、变相侵害了公众利益

公共财政，是指在市场经济条件下满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制。其基本特征一是公共性，即满足社会公共需要。二是非盈利性，即财政收支都是以满足社会公共需要为宗旨。三是法制性，即收支行为以法制为基础、全部纳入政府预算。政府是公共财政的执行者，公共财政的原则从根本上决定了政府应当做什么和不应当做什么。政府将财政资金和国有资源直接优惠给企业的做法，严重违背了政府的职责所在，是一种严重侵害公众利益的行为。企业的生存发展应当由市场竞争来选择，政府的职责是营造有利于企业发展的良好环境，应当是“裁判员”而不是“运动员”。

（二）直接导致了国有资产流失

政府将财政资金和国有资源直接优惠给企业是一种无偿的行为，政府并没有获得任何权益保障（如债权、股权或资本公积金）。这是一种直接导致国有资产流失的行为。如果企业因经营管理不善、亏损倒闭，还将导致社会财富的灭失。

（三）区域发展的短期行为导致社会资源的巨大浪费

从土地资源利用看，一是不符合土地利用规划，有些地方政府为达开发目标，匆匆上马许多不符合规划、突破规划的项目。二是对国家提倡的集约用地只停留在口号上而没有落实到实际中。一任领导班子希望在本届任期内将建城区可利用的建设用地都开发了，将开发区都摆满了项目，而企业在这个招商引资过程中也是尽可能的多圈地，最终导致真有好项目时却没有了发展空间，使下届政府的往往需要增加城市用地。从财政资源利用看，一方面财税资金的大量投入却没有换回财力的同步增长，因为各种税收和土地出让金的地方留成部分都以各种优惠政策的名义返给了企业，对地方政府来讲实际并没有多少新增财力可用。从行业投向来看，政府扶持的企业如果投入的是国家明确要求限制发展的“两高一资”企业，将来都必将面临被市场淘汰的结果，资源的浪费不可避免。

（四）扰乱了正常的市场经济秩序，导致政府间恶性竞争

目前，各县市区在招商引资中的竞争，主要是在优惠政策力度上的比拼，甚至有的县市主要领导称这就是“硬实力”比拼，即谁有财力给企业最多，谁就最有竞争力，不论这种竞争是否合法，这已经违反国家法律法规，背离了政府“市场监管”的职责要求。

（五）不利于干部队伍建设和预防腐败

企业家对政府优惠行为的参与人知恩图报的方式和现实的环境，决定了这种扶持行为对干部队伍建设和预防腐败是一种巨大的挑战，许多干部只能靠自身的道德标准来约束自己的行为。

四、审计对该问题应持有的态度

（一）要客观认识

审计要从决策制定、制度建设和实质性操作等方面，对地方政府将财政资金和国有资源直接优惠给企业的问题进行反映，在注重其真实性、合法性审计的同时，注意加强对公共资源使用的经济效益的审计。要争取客观、全面、完整地掌握地方政府扶持企业的决策程序和操作方式、优惠的类别和额度、产生的经济和社会效益、企业的投资经营状态和可持续发展等情况。

（二）要区别对待

审计要充分反映投资的经济和社会效益情况，从区域发展方向、资金资源的有效整合、项目决策、制度建设和依法行政等方面对政府行为进行纠正和整改，促进其不断加强法制政府、责任政府建设，促进党政领导干部正确地履行职责。对于那些投资额度大、前景好、符合国家产业发展方向的项目，地方政府所给予的适当优惠审计应当反映，并在科学决策、规范操作、加强效益管理等方面建议政府进行完善。对于那些投资强度低、占地后迟迟不开工、且不符合国家产业发展方向的，或属于“两高一资”的，或是环保不达标的，或是通过“总部经济”方式设立的逃税公司等要重点查处。

（三）促进地方政府对企业的违规扶持向合规扶持和普遍扶持转化

对中小企业的扶持，国家出台了一系列的法律法规，如《中华人民共和国中小企业促进法》（中华人民共和国主席令第六十九号）、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发［2005］3号）和《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发〔2009〕36号）等，也都规定了政府在扶持企业方面能够做什么和不能做什么。按照合法的渠道，国家每年对中小企业的扶持都设立了各种专项资金来引导和促进中小企业的发展。审计机关要按照国家的相关规定，对地方政府违法违规的扶持行为进行规范，促进地方政府按照国家的相关规定向合规扶持和普遍扶持转化，逐渐规范政府的行为，消除政府间的恶性竞争，加强市场环境建设，使政府真正成为市场秩序的维护者，促进公平、合法竞争，按照公共财政的要求，发挥好财政资金和国有资源应有的引导、鼓励和促进作用。