我国地方政府行政程序规定研究

贺爱英

（长春工业大学 政治与行政学院，吉林 长春130012）

一、我国有关行政程序法律、法规现状

在我国一些相关立法中对无效行政行为已有所涉及。例如在我国《行政处罚法》中，就使用了“行政处罚无效”等前瞻性的法律术语，但是此处无效的原因又被其他法律规定为可撤销的范围内，并不必然导致无效。对没有法定依据的行政处罚，以及不遵守法定程序的行政处罚，《行政处罚法》直接给予无效的规定，而且这种无效的效力是自始、当然、确定无效。但是在《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定中，陈述为有违反法定程序的，人民法院可以根据情节判决撤销或者部分撤销，这样就导致了相对人的合法权益不能得到合理的保护，没有法定依据违法的行政行为不能完全归于无效行政行为。

最高人民法院的司法解释，为无效行政行为的立法带来了新突破，增设了确认无效判决。但是这种增设又仅仅局限在形式上和表面上，并没有像其他大陆法系国家进行详细列举，直接明确无效判决需要满足的程序要件和实质要件。这也就导致了有些法院对法条的理解不够或根本不予执行，例如法院本应该对无效行政行为直接适用确认无效判决，但确适用撤销判决予以代替；或者置若罔闻，随意适用确认无效判决，对本该适用撤销判决及变更判决的行政行为，直接适用确认无效判决，导致相对人的权益得不到有效保护。

《中华人民共和国专利法》和《中华人民共和国土地管理法》等其他行政法律、法规在后续重新修订中，也注重了对相对人权益的保护，以及对行政机关违法情况进行了列举和明确了处罚措施。这些行政法律法规的修订与修改体现了行政法学研究的日益深入。但是，我们通过对这些法条无效的规定与无效行政行为理论的比较，我们不难发现，这些法律中的行政行为“无效”的含义，又与德国、法国等其他大陆法系国家和地区的无效行政行为理论并不完全等同。它是外延十分广泛的概念，它们包括行政行为自始无效，同时我们也能看出又包括了行政行为被撤销、确认、变更或者废止。

从国家层面上说，对行政行为的研究、立法都随着国家法律、法规的健全逐渐向有利于相对人权益的角度上出发，通过赋予相对人对重大且明显违法的行政行为抵抗权，也即是通过相对人行使抵抗权限制了无效行政行为的执行；通过赋予相对人对无效的行政行为申请法院确认无效判决，也即是通过相对人行使诉讼权限制了无效行政行为的执行，但是也存在了上述不尽如人意的地方。

二、地方行政程序规定现状

从国家地方层面来说，在执行国家相关行政法律、法规的前提下，也在相继着手对地方行政程序立法的进行，例如2008年10月湖南省施行了《湖南省行政程序规定》；2011年2月辽宁省施行了《辽宁省行政执法程序规定》；2012年1月山东省施行了《山东省行政程序规定》以及2013年5月西安市施行的《西安市行政程序规定》等地方性部门规章，这些地方部门的规章立法对相对人的保护具有里程碑的意义。

通过对这些地方部门规章的分析研究，这些部门规章对行政行为违法情形、合法性审查、规范性文件制定程序、行政决定的应当以书面形式的补正或者更正、确认违法、确认无效及撤销情形几乎都或多或少的进行了详尽和概括的规定。例如，《山东行政程序规定》对应当确认违法的情形规定如下：（1）行政机关不履行法定职责，但是责令其履行已无实际意义的；（2）行政决定违法，但是不具有可撤销内容的；（3）行政决定违法，但是撤销该行政决定可能对公共利益造成重大损害的；（4）应当确认违法的其他情形。这些详细的规定有利于行政相对人运用抵抗理念和救济理念，不必等待该行政行为被撤销，相对人可直接主张该行政行为无效，同时有利于加强行政执法者的程序意识及减少对行政相对人权益的侵害，有利于从地方层面上对行政相对人的保护，从而为国家立法机关制定《行政程序法》创造更有利的先决条件。

但是这些地方部门规章是由省级、市级人民政府依据国家相关法律、法规，借鉴其他省级、市级地方部门规章的基础上制定的，根据上位法优先于下位法、一般法优先于特别法的原则，当《四川省行政程序规定》与《治安管理处罚法》、《中国人民共和国行政诉讼法》发生冲突时，这些行政程序规定将不发生任何法律效力。例如，《山东省行政程序规定》中规定，未加盖行政机关印章的行政决定就是无效的行政决定，但是《行政处罚法》中却没有这方面无效的立法规定。当地方行政机关以《行政处罚法》作为处理依据，而相对人以无效的行政行为不予执行而拒绝，这时相对人与行政机关主体地位不对等，这样就导致应该为自始、当然、确定的不发生法律效力的行政行为，而最终被行政机关判定为有效的行政行为而去执行。地方行政程序规定的制定者是地方人民政府，地方人民政府也是地方行政程序规定的执行者，又是地方行政程序规定的监督者，三种权力集于一身。这种程序上和形式上的瑕疵，也就会出现地方政府为了维护自身权威、维护正常的社会秩序，往往会以牺牲相对人合法权益为代价，例如法律规定行政行为一经做出，除自始无效外，即获得事先有效性的推定，在未经有权机关依法予以撤销之前，要求任何国家机关、社会组织或公民个人都要给予承认、尊重和服从，并不得根据自己的判断对其视为无效、否定和抵抗的能力，［1］在此情形下往往以损害相对人的利益为代价。

三、地方行政程序规定的构建

从对地方行政程序规定的现状研究可以分析出，不管它存在这样或那样对相对人有失公允的问题，地方政府对行政程序规定的立法都是法治化的进步，地方政府已经慢慢取消一言堂的弊病，摒弃恶意滥用职权、越权行使职权，取而代之用法律、用事实说话，有利于促进行政机关努力提高执法质量，做到依法执政。但是，作为地方行政机关执法依据的地方行政程序规定仅仅在部分省、市人民政府立法，没有全局性和整体性，不能做到真正保护所有相对人的利益。在我国还没有对无效行政行为制度作出专门、系统的规定的行政程序法被国家立法机关制定以前，地方政府立法机关可以借鉴国外无效行政行为立法和司法实践经验，借鉴我国现有的无效行政行为的相关法律、法规，以及在行政执法的过程中积累的丰富实践经验，先进行地方立法和地方执法。这样可以使“有些公民在官吏面前，感到低人一等，明明掌权者决策错误，也不敢提出决议；明明自己有理，也不敢据理力争；明明自己受到非法侵害，也不敢寻求救济，宁愿默默忍受”［2］的不平等境况被打破。地方立法机关应着手进行地方行政程序规定的立法，具体构想如下：

首先，应以“重大且明显违法”作为无效行政行为的标准予以准确定位，因为此标准具备了内部要素重大违法，也具备了外观要素明显违法，当某行政行为兼顾了重大违法和明显违法的情况下，该行政行为就是无可厚非的无效行政行为。其次，应明确无效、确认违法及可撤销的范围，做具体的外围和内围的界定，给弱势群体的相对人一目了然的判断，例如《辽宁省行政执法程序规定》就做了详尽清晰的划分，行政执法决定无效：（1）不具有法定行政执法主体资格的；（2）没有法定依据的；（3）法律、法规和规章规定的其他无效情形。行政执法决定的内容被部分确认无效的，其他部分仍然有效，但是除去无效部分后行政执法决定不能成立的，应当全部无效。无效的行政执法决定，自始不发生法律效力。再次，应确认监督机关的作用、地位及权力，例如当行政机关违法规定时，应当赋予监督机关依职权或依公民、法人和其他组织的申请自行纠正的权力，以及当行政机关利用职权迫使公民为违法行为以追求不正当利益而不知悔改时，监督机关可以直接依照职权分别作出责令补正或者更正、责令履行法定职责、确认违法或者无效、撤销等处理。通过监督机关对相对人的监督权力，可以使相对人通过诉讼维护自己权利的另一条途径，这种途径是监督机关内部自查自纠的权力，并且这种权力对行政机关制约作用很大，可以直接判定行政机关作出的行政行为无效。最后，具体列举行政机关在何种情况下，应当追究责任以及追究责任的行政机关主体的范围，例如《山东行政程序规定》就列举了15项应当追求责任的情形，并明确规定了行政机关工作人员的范围，包括行政行为的具体承办人员、审核人员和批准人员。

四、吉林省立法机关应着手进行行政程序规定的立法

由于地方行政程序规定的立法内容涵盖了有利于相对人的多层保护，例如在对重大行政决策上多规定了需经过公众参与、举行听证、风险评估、专家论证、合法性审查和集体研究等必经程序。所以湖南省、辽宁省、山东省以及湖北省等省份行政立法机关都相继制定并施行了地方行政程序规定或地方行政执法规定。同时，很多市级行政立法机关因为本省级行政立法机关没有制定出相应的省级行政程序规定，为了规范本市行政机关实施行政行为的程序，调动行政机关自觉依照法定的权限和程序行事，可以开辟对行政公权力监控的新渠道提高行政效能，有利于保护行政相对人的合法权益不受侵犯，如2011年5月汕头市施行了《汕头市行政程序规定》、2013年1月酒泉市施行了《酒泉市行政程序规定（试行）》以及2013年12月邢台市施行了《邢台市行政程序规定》等。

吉林省政府立法机关应该从保护相对人的合法权益出发，保障和督促行政机关依法行政，体现了现代行政的公平正义，根据相关法律、法规制定并施行《吉林省行政程序规定》。首先，本规定应该涵盖行政程序主体、行政决策、行政执法、特别行政、行政听证、行政公开、行政监督和责任追究等政府工作的各个方面。其次，“光强调公民对行政管理权的义务，而轻视公民的权益，不符合人民民主国家的本质要求。”［3］（P151）对行政听证应该严格要求，凡涉及重大民生问题的举措出台之前，均应该进行听证，行政机关只是作为听证的组织机关，不干涉听证会，不行使听证权。最后，对行政机关实施行政行为必须在法定期限内完成，当本规定也应立法对有承诺期限的必须遵守承诺期限。通过制定规范的行政程序，赋予相对人直接根据自己对法律的认识和判断，公开无视和抵抗国家行政管理的权利。因而政府严格按照行政程序的规定强制性执行，这样政府自己给自己上一道“紧箍咒”，而广大相对人是最终受益者。

［1］章志远.行政诉讼法前沿问题研究［M］.济南：山东人民出版社，2008.

［2］沈岿.法治与良知自由—行政行为无效理论及其实践之探索［J］.中外法学，2001，（4）.

［3］金国坤.依法行政［M］.北京：中国政法大学出版社，1992.