行业治理：建国以来我国电影产业管理政策的系统梳理与趋势展望

刘吉发 林静静

（长安大学 政治与行政学院，陕西 西安710064）

一、建国以来我国电影管理政策发展的历史演进

（一）建国以来我国电影管理政策发展的历史演进

1.国营体制形式下的积极探索（1949～1992年）。建国初期，国营体制下的电影业作为政府宣传和教化的工具，受到较为严格的行政控制，直至改革开放后，电影业的发展问题才进入专家学者们的关注领域。许多专家认为，统购包销的计划经济分配方式，急需一场改革。1979年，国家增加了用于电影发行放映事业的生产基金，并探索中央与地方财政扶持的“二八”留成制，为我国电影行业的发展提供了一定程度上的资金保障。1984年，中央颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》，电影业具有了企业性质，事业单位企业化经营的电影业管理模式由此产生。随后几年里，我国电影业进行了浮动价格机制、多种结算方式并举的探索，中国电影产业迈出了改革的第一步，电影事业市场化运作就在这种缓慢发展的环境下产生。

2.市场经济格局下的改革与调整（1993～2000年）。进入20世纪90年代，伴随经济体制的转型，电影业也展开了市场化体制改革。1993年，广电部颁布《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》，改变“统购统销”的传统分配方式；1994年，广电部颁布《关于进一步深化行业机制改革的通知》，允许拥有影片发行权的单位直接向各级发行、放映单位发行影片，电影市场主体的活力被激发；1995年，广电部《关于改革故事影片摄制管理工作的规定》出台，放宽了故事片的拍摄出品权，是对制片行业传统管理模式的重要创新。在一系列权威文件的指导下，各级行政部门又相继进行大片分账制、院线制改革、电影股份制等政策创新，不断补充完善已有政策。总体来说，这一时期我国电影主体的市场竞争意识逐渐苏醒，电影业朝着统一开放的市场格局大步迈进，电影政策数量较多，针对性也较强，但系统性的政策尚不健全。

3.经济全球化背景下的全面推进（2001年以来）。2001年，中国加入 WTO，电影业开始卷入全球化的竞争，这一时期的电影产业政策演变主要体现在：首先，在电影发行放映机制方面，2001年，广电总局与文化部联合颁发《关于改革电影发行放映机制的实施细则》，鼓励区域间影院合作经营，彻底结束了传统的统购包销模式。其次，在电影市场准入方面，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《电影企业经营资格准入暂行规定》相继出炉，允许港资、外资进入中国内地电影市场，融资主体多元化初步显现。“这些文件在推动国有电影机构改革生产关系的同时，采取了从制作到放映到发行，从内资到港资台资到外资的开放顺序，释放了电影的生产力”。［1］最后，在电影体制改革上，2009年，广电总局颁布《关于深入推进电影改革发展的若干措施的通知》，从电影事业转企改制、电影数字化发展、“走出去”战略等角度全面深化电影体制改革。2010年，国务院办公厅颁布《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》，提出推进我国电影产业体制改革的十大具体措施，成为“新时期指导我国电影产业发展的纲领性文件”。［2］这一时期的电影产业改革力度进一步加大，政策也更加符合产业发展的内在规律，我国电影产业的发展空间得到空前释放。

（二）建国以来我国电影产业管理政策的演变特征

1.电影产业管理政策的整体效应不断提升。从建国以来的电影政策来看，政策理念逐渐由随机性向整体性转变。例如，发行体制全面改革开始后，《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》《关于进一步深化行业机制改革的通知》《关于改革故事影片摄制管理工作的规定》，作为我国电影产业的三大权威文件，引发电影业的改革浪潮。随后出台的各级行政法规、条例则依循三大文件，有针对性的进行补充完善。伴随电影行业体制机制的深化改革，电影产业管理政策逐渐由分散走向整体，由重针对性走向重全局性，政策的整体效益不断提升，内容完整、结构合理的产业发展政策体系正在逐步形成。

2.电影产业管理政策的法制化程度不断加强。从计划经济时代的行政指令、“意见”、“谈话”，到现在的政策法规、部门规章，我国电影产业管理政策逐步系统化、程序化、法制化，为电影业的产业化进程提供全局引领。特别值得注意的是酝酿已久的《电影产业促进法》征求意见稿于2011年12月15日在国务院法制办公室公布。该意见稿对降低电影拍摄准入门槛、对偷漏瞒报票房、贴片广告进行监管，以及对电影拍摄、发行、放映进行税收优惠等规定，引发社会关注，必将为我国电影产业发展产生里程碑式的意义。

二、我国电影产业管理政策的三维局限

（一）第一维局限：电影产业政策管理主体混乱

一方面，“三纵四横”的管理格局条块分割。“三纵”指文化、广电、新闻出版分业种管理格局；“四横”指从中央到地方的四级垂直管理格局。我国这种纵横交错的管理格局使得资源整合困难，造成管理上的条块分割；另一方面，发行放映体制政企合一。中国电影发行放映公司作为管理全国电影发行放映业务的企业机构，隶属于广播电影电视部，各大区公司建制为各省、市发行机构，配合管理各省市电影发行放映工作。这种管理体制在电影业产业化发展进程中起到了积极作用，但仍存在政企不分的现象，影响政府管理效率。

（二）第二维局限：电影产业管理政策内容不健全

随着电影体制改革的持续推进，我国电影产业管理政策在体系建设和内容规定上也不断完善，但仍与电影产业的发展要求存在一定差距。尽管现有政策法规对我国电影产业从多方面进行了规范化管理，但相比于国家法律、行政法规权威性不足。许多发达国家都将电影产业管理上升到国家法律层面，而我国《电影法》至今仍未出台，还需加紧制定。

（三）第三维局限：电影分级制度尚未建立

我国至今没有实施电影分级制，这就意味着影片要力求符合每一位观众的口味，这难免造成影片类型单一化或同质化。同时，我国电影产业实行严格的审查制度，尽管审查环节严密，审查标准严格，“但在实际操作层面，反而不能发挥它应有的功能。一些在国外作为限制级的电影反而在我国一刀未剪的予以公映通过，比如《达芬奇密码》”。［3］当然除了审查的问题，本身影片的质量和票房号召力也是部分国产影片进不了院线的原因之一，但是无法否认，目前的审查制度已经跟不上电影产业化发展的步伐。

三、完善我国电影产业管理政策的治理路径

（一）协调统一电影产业政策管理主体

自2004年以来，我国开始对文化市场实施统一综合执法的探索，合并试点地区文化局、广电局、新闻出版局，设立“文化广电新闻出版局”。随后，中宣部等部门联合下发《关于进一步理顺地方电影管理体制的通知》，在全国范围内大刀阔斧进行电影行政管理体制改革，“这一举措将从根本上解决长期存在的电影管理体制中中央与地方、制片与发行放映上下错位的问题，实现电影制片、发行、放映从中央到地方的统一归口管理”。［4］未来发展中，大部制改革仍然是电影产业管理的重要趋势。在2013年召开的两会上，原来相互独立的新闻出版总署和广播电影电视总局合并为“新闻出版广电总局”，这一改革是对大部制理念的有效践行，而各级政府部门如何进行职能调整，真正形成权责一致的电影行政管理体制，则成为未来面临的重要课题。

（二）构建以《电影产业促进法》为核心的政策体系

我们应构建以电影法为核心的三层级政策体系。首先，加紧制定出台一部电影产业的根本大法。目前，《电影产业促进法》（征求意见稿）已结束，国家立法部门应加快立法进程，着重对降低电影拍摄准入门槛、偷漏瞒报票房以及电影拍摄、发行、放映的税收优惠等引发关注的意见进行深入研究探讨，尽快出台《电影产业促进法》，为我国电影产业管理提供法律保障。其次，以部门制定的规章为保障，补充完善电影产业财政税收优惠政策、电影审查制度、电影知识产权保护政策、电影后产品开放和保护政策等配套法规制度。最后，以地方性法规为主体，由各地方政府为主导，出台符合地域发展特色的补充政策，从而从中央到地方形成以法律为最高权威，以各级行政规章为补充的政策体系，不断提高我国电影产业管理的法制化水平。

（三）加快实施电影产业“分级制”的步伐

电影分级制将未成年观众和成人观众区别服务，有利于保护未成年人的利益，满足不同层次消费者的需求。美国是较早实施电影“分级制”的国家，其电影分级制由美国电影协会制定，“主要分为：G级：大众级，所有年龄均可观看大众级，适合所有年龄段的人观看；PG级：普通级，建议在父母的陪伴下观看，有些镜头可能让人产生不适感；PG－13级：普通级，但不适于13岁以下儿童；特别辅导级，13岁以下儿童尤其要有父母陪同观看；R级：限制级，17岁以下必须由父母或者监护陪伴才能观看；NC－17级：17岁或者以下不可观看”。［5］在我国的特殊国情下，电影分级制度除关注年龄差异，还涉及到地域、城乡差距、文化水平等各方面问题。在建立符合我国国情的分级制度，需要注意几个方面：一是按照年龄构成设置分级制度。借鉴美国做法，将影片设置17岁以下、15岁以下、13岁以下等不同等级，以保障儿童的心理健康；二是按照区域发展状况设置分级制度。由于我国东西部在经济发展水平、思想开放程度等方面差距较大，“如果在分级制制定上不考虑观众的接受能力的差别，而采取统一标准会造成不良影响。”［6］因此，在电影等级设计中应全面考虑地域差异，制定区域化分级制。

电影产业的持续发展，离不开中国电影产业管理政策的支持与保障。从建国以来至今，中国的电影产业管理模式不断变化，从计划经济体制下的行政指令性管理到市场经济体制下的宏观管理调控，从事业管理到产业化转型，我国的电影业在政府管理下不断发展壮大，电影管理政策也在逐渐成熟。但同时，我们必须要看到，我国的电影产业管理政策仍存在内容不够健全、缺乏法律权威等不足。如何克服现实困境，完善电影产业管理政策，是当下电影产业发展面临的紧迫任务。

［1］朱玉卿.我国电影管理体制研究［J］.中国电影市场，2011，（4）.

［2］韩云杰.产业化改革以来电影政策综述［N］.中国电影报，2012，（2）.

［3］蒋茂凝.我国传媒产业法律规制的调整与完善［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2005，（7）.

［4］余翼.20世纪90年代以来中国电影产业管理政策研究［D］.长沙：湖南大学，2010.

［5］金冠军，王玉明.电影产业概论［M］.上海：复旦大学出版社，2012.

［6］王凯瑟.中国电影产业扶植政策的发展与反思［J］.神州，2013，（1）.